De rechtsmacht in geschillen tussen ASL en zorginstellingen: de focus van Beschikking nr. 29613 van 2025

De verdeling van de rechtsmacht tussen de burgerlijke rechter en de bestuursrechter vormt sinds jaar en dag een van de meest complexe en bediscussieerde thema's binnen het Italiaanse publiek- en privaatrecht. Recentelijk hebben de Verenigde Kamers (Sezioni Unite) van het Hof van Cassatie ingegrepen met de belangrijke beschikking nr. 29613 van 10 november 2025 om duidelijkheid te scheppen over een cruciaal aspect van de Nationale Gezondheidsdienst (Servizio Sanitario Nazionale): de vordering tot terugbetaling van onverschuldigde betalingen, ingesteld door een ASL tegen een private zorginstelling die niet beschikt over de vereiste accreditatie.

De zaak en de beslissing van de Verenigde Kamers

De kwestie vindt haar oorsprong in een geschil waarbij de partijen A. L. D. en S. T. betrokken zijn en betreft zorgprestaties verleend in het kader van accreditatie. De ASL had de teruggave geëist van de bedragen die waren betaald als bijdrage in de zorgkosten, waarbij zij de instelling verweet niet te voldoen aan de vereisten die door de regionale wetgeving zijn gesteld om in het kader van accreditatie te mogen opereren. Het Hof van Beroep van Lecce had hierover reeds uitspraak gedaan, maar de zaak kwam voor de Hoge Raad om het knelpunt met betrekking tot de rechtsmacht definitief op te lossen.

Het onderscheid tussen de publiekrechtelijke fase en de contractuele fase

Om de beslissing van de rechters in hoogste instantie te begrijpen, moet er onderscheid worden gemaakt tussen twee fundamentele fasen in de relatie tussen de overheidsinstantie (in dit geval de ASL) en de private zorginstellingen:

• De publiekrechtelijke fase, die betrekking heeft op het besluit tot verlening van de accreditatie en de controle op de institutionele vereisten, welke onder de bevoegdheid van de bestuursrechter valt.
• De contractuele fase, die betrekking heeft op de uitvoering van de economische relatie en de feitelijke verlening van de prestaties, welke wordt beheerst door het privaatrecht en onder de rechtsmacht van de burgerlijke rechter valt.

In het onderhavige geval was de actie van de ASL er niet op gericht een administratief besluit of de uitoefening van discretionaire bevoegdheden aan te vechten, maar om bedragen terug te vorderen die onverschuldigd waren betaald aan een instelling die niet gerechtigd was deze te ontvangen.

De rechtsregel van het Hof van Cassatie

De Verenigde Kamers hebben deze lijn geconsolideerd in de volgende rechtsregel, die op ondubbelzinnige wijze de grenzen van de burgerlijke rechtsmacht definieert:

Inzake zorgprestaties verleend in het kader van accreditatie, behoort de vordering tot terugbetaling van onverschuldigde betalingen, ingesteld door de ASL tegen de zorginstelling vanwege het ontbreken van de vereisten voor accreditatie, tot de rechtsmacht van de burgerlijke rechter, aangezien deze is gebaseerd op de vaststelling van het ontbreken van de verplichting tot bijdrage in de kosten, hetgeen betrekking heeft op de contractuele fase van de relatie.

Deze rechtsregel benadrukt dat de vordering tot teruggave van de ASL gebaseerd is op een loutere contractuele wanprestatie of op de afwezigheid van een geldige titel voor de betaling (onverschuldigde betaling conform art. 2033 van het Italiaanse Burgerlijk Wetboek). Er is hier geen sprake van de uitoefening van overheidsbevoegdheden, maar van een vorderingsrelatie van zuiver privaatrechtelijke aard.

Conclusies en praktische implicaties

Concluderend bevestigt beschikking nr. 29613 van 2025 een principe van fundamenteel belang voor de rechtszekerheid en de bescherming van publieke middelen. Wanneer de ASL optreedt om bedragen terug te vorderen die onverschuldigd zijn uitgekeerd vanwege het ontbreken van accreditatievereisten van de instelling, moet de vordering worden ingediend bij de burgerlijke rechtbank (Tribunale Civile). Deze beslissing bevordert de eenduidigheid van rechtsbescherming en voorkomt onnodige competentiegeschillen, waardoor een snellere afwikkeling van economische geschillen in de zorgsector wordt gewaarborgd.