ICI sobre áreas de domínio público e concessões: quem paga o imposto? O acórdão do Tribunal de Cassação n.º 27259/2025

A tributação de áreas de domínio público representa, desde sempre, uma temática complexa e fonte de numerosos litígios entre contribuintes e administrações locais. Frequentemente, surgem dúvidas sobre quem deve efetivamente assumir o encargo dos tributos locais, como o ICI (atualmente IMU), quando uma área de domínio público é concedida e, posteriormente, o concessionário cede o seu gozo a terceiros. O recente despacho do Tribunal de Cassação n.º 27259, de 12 de outubro de 2025, aborda precisamente este cenário comum, oferecendo importantes esclarecimentos quanto à subjetividade passiva do imposto.

O caso e a decisão do Supremo Tribunal

A controvérsia envolveu P. (representado por G. M.) e R. (representado por D. R.) relativamente à determinação do sujeito passivo para efeitos de ICI na concessão de bens do domínio público marítimo destinados à construção e gestão de um porto turístico. Especificamente, discutia-se se a cessão temporária a terceiros do direito de utilização de pontos de acostagem poderia isentar ou transferir a obrigação tributária do concessionário principal para os subutilizadores finais. Os juízes de legitimidade confirmaram a decisão do Tribunal de Justiça Tributária de 2.ª Instância do Lácio, reiterando que a titularidade da relação de concessão principal é o único elemento determinante para a identificação do sujeito passivo do imposto.

A máxima do Tribunal de Cassação

Em matéria de ICI sobre áreas de domínio público, o sujeito passivo do imposto é o concessionário, sem que assuma relevância, para esse efeito, a eventual transferência do direito de gozo a terceiros, enquanto o título de concessão não for revogado ou anulado.

Esta máxima expressa um princípio de direito claro e linear: a relação tributária estabelece-se direta e exclusivamente entre a entidade impositora e o sujeito que obteve a concessão do espaço de domínio público. A transferência do gozo do bem a terceiros, por exemplo através de contratos de subconcessão ou de utilização temporária de acostagens, constitui uma relação de natureza puramente privatística que não tem qualquer eficácia externa perante o fisco.

Os pontos-chave da decisão

Para compreender plenamente o alcance desta decisão, é necessário focar em alguns aspetos essenciais que regulam os tributos locais sobre áreas de domínio público:

• Centralidade do título de concessão: Enquanto a concessão de domínio público estiver em vigor, não revogada e não anulada, o concessionário permanece o único referente para o pagamento do imposto.
• Irrelevância dos pactos privados: Eventuais acordos de cessão de gozo a terceiros não alteram a subjetividade passiva tributária definida por lei.
• Continuidade jurisprudencial: A decisão alinha-se com as orientações de legitimidade anteriores, consolidando uma orientação já sólida e previsível.

Conclusões e implicações práticas

O acórdão n.º 27259/2025 do Tribunal de Cassação oferece uma importante lição prática para todos os operadores do setor, em particular para os gestores de infraestruturas turísticas e portuárias. Quem obtém uma concessão de domínio público deve estar ciente de que a obrigação de pagar os tributos locais recai inteiramente sobre si, independentemente das sucessivas fórmulas contratuais de exploração comercial do bem com terceiros utilizadores. Para se protegerem, os concessionários deverão, eventualmente, prever cláusulas específicas de regresso económico nos contratos privados, mantendo-se o facto de que, perante a Administração Financeira, serão sempre eles os responsáveis em primeira pessoa.