Niedozwolone wykonywanie zawodu i obowiązek powstrzymania się od głosu: Interpretacja Sądu Kasacyjnego w wyroku nr 25937/2025

Granica między tym, co dozwolone, a tym, co niedozwolone, zwłaszcza w sferze prawa karnego, jest często przedmiotem interpretacji i wyjaśnień jurysprudencyjnych. Szczególnie delikatnym tematem jest wykonywanie zawodów i obowiązki postępowania osób zajmujących stanowiska publiczne. Sąd Kasacyjny, w niedawnym wyroku nr 25937 z dnia 28 maja 2025 r. (zarejestrowanym 15 lipca 2025 r.), przedstawił ważne wyjaśnienie dotyczące przestępstwa niedozwolonego wykonywania zawodu (art. 348 Kodeksu karnego) w związku z naruszeniem obowiązku powstrzymania się od głosu przewidzianego dla członków zarządów gmin. Orzeczenie, które zasługuje na uwagę ze względu na jego praktyczne implikacje i jasność, z jaką określa zakres konkretnych przepisów.

Sprawa sądowa i decyzja Sądu Najwyższego

Postępowanie sądowe miało swój początek w sprawie, w której P. L. był oskarżony o rzekome niedozwolone wykonywanie zawodu. Zarzut opierał się na fakcie, że jako członek zarządu gminy z uprawnieniami w zakresie urbanistyki, budownictwa i robót publicznych, P. L. miał wykonywać działalność zawodową w sektorze budownictwa prywatnego i publicznego na administrowanym terenie. Działanie to zostało uznane za naruszenie obowiązku powstrzymania się od głosu, ustanowionego w art. 78 ust. 3 dekretu ustawodawczego z dnia 18 sierpnia 2000 r. nr 267 (Jednolity Tekst Prawa o Samorządzie Terytorialnym - TUEL).

Sąd w Savonie, wyrokiem z dnia 3 października 2024 r., oddalił zarzut. Sprawa trafiła przed Sąd Kasacyjny, Sekcję Szóstą Karną, który pod przewodnictwem dr. R. M. i z referentem dr. C. A., potwierdził stanowisko Sądu, oddalając apelację Prokuratora (L. P.). Sąd Najwyższy faktycznie wykluczył możliwość popełnienia przestępstwa niedozwolonego wykonywania zawodu, powołując się na utrwalone zasady w tej materii.

Nie stanowi przestępstwa niedozwolonego wykonywania zawodu przewidzianego w art. 348 Kodeksu karnego, wykonywanie przez członka zarządu gminy odpowiedzialnego za urbanistykę, budownictwo i roboty publiczne, działalności zawodowej w sektorze budownictwa prywatnego i publicznego na administrowanym terenie, z naruszeniem obowiązku powstrzymania się od głosu, który art. 78 ust. 3 dekretu ustawodawczego z dnia 18 sierpnia 2000 r. nr 267 nakłada w celu ochrony bezstronnego wykonywania funkcji publicznych, zważywszy, że norma penalna ściga natomiast wykonywanie zawodu bez wymaganego państwowego tytułu kwalifikacyjnego.

Ta zasada Sądu Kasacyjnego ma fundamentalne znaczenie. Jasno stanowi ona, że naruszenie obowiązku powstrzymania się od głosu, choć stanowi poważne zachowanie sprzeczne z zasadami bezstronności i dobrego zarządzania Administracji Publicznej, nie przekłada się automatycznie na przestępstwo niedozwolonego wykonywania zawodu. Przestępstwo z art. 348 Kodeksu karnego ma bardzo specyficzny cel i własne uzasadnienie, którego nie należy mylić z innymi rodzajami naruszeń prawa.

Kluczowe rozróżnienie: tytuł kwalifikacyjny a obowiązek powstrzymania się od głosu

Sedno decyzji Sądu Kasacyjnego leży w rozróżnieniu między dwoma odrębnymi, choć pozornie powiązanymi, pojęciami prawnymi:

• Niedozwolone wykonywanie zawodu (art. 348 Kodeksu karnego): Ta norma karna ma na celu ochronę interesu publicznego w zakresie zaufania do faktycznego posiadania przez osobę wykonującą zawód wymaganego przez państwo tytułu kwalifikacyjnego. Chodzi zasadniczo o zapobieganie sytuacji, w której osoby nieposiadające kwalifikacji i nieuprawnione mogłyby wykonywać czynności zawodowe wymagające specyficznych kompetencji i gwarancji dla społeczności.
• Naruszenie obowiązku powstrzymania się od głosu (art. 78 ust. 3 D.Lgs. 267/2000): To postanowienie TUEL ma inny cel. Ma na celu ochronę bezstronności i przejrzystości działań administracyjnych. Lokalny administrator musi bowiem powstrzymać się od udziału w uchwałach lub decyzjach, które dotyczą jego własnych interesów lub interesów jego krewnych, aby uniknąć konfliktów interesów i zapewnić poprawność działań publicznych.

Sąd Najwyższy podkreśla, że choć zachowanie administratora, który działa w swoim sektorze zawodowym na administrowanym terenie, narusza obowiązek powstrzymania się od głosu i może stanowić naruszenie prawa (o charakterze administracyjnym lub dyscyplinarnym), nie może być ono zaliczone do przestępstwa niedozwolonego wykonywania zawodu, jeśli osoba ta posiada wymagany tytuł kwalifikacyjny. Ustawodawca karny, poprzez art. 348 Kodeksu karnego, zamierza karać osoby, które podają się za profesjonalistów bez posiadania formalnych kwalifikacji, a nie tych, którzy, mimo ich posiadania, działają w sytuacji konfliktu interesów.

Implikacje i precedensy jurysprudencyjne

Ta interpretacja Sądu Kasacyjnego nie jest odosobniona, lecz wpisuje się w utrwalony nurt jurysprudencyjny. Sam wyrok przywołuje ważne precedensy, takie jak Sekcja U, nr 2 z 1990 r., oraz inne późniejsze orzeczenia, które konsekwentnie podkreślały potrzebę rozróżnienia braku tytułu kwalifikacyjnego od nieprzestrzegania innych norm etycznych lub postępowania regulujących wykonywanie zawodu lub funkcję publiczną. Zasada legalizmu i ścisłej interpretacji przepisów karnych nakazuje nie rozszerzać zakresu stosowania przestępstwa poza granice dosłowne i ratio przepisu.

Decyzja Sądu Kasacyjnego nr 25937/2025 potwierdza, że prawo karne jest extrema ratio i interweniuje tylko w celu ochrony specyficznych dóbr prawnych, w tym przypadku zaufania publicznego co do kwalifikacji zawodowych. Inne naruszenia, choć zasługujące na sankcję, muszą znaleźć odpowiedź w innych gałęziach porządku prawnego, takich jak prawo administracyjne lub dyscyplinarne.

Wnioski

Wyrok Sądu Kasacyjnego nr 25937 z 2025 r. oferuje kluczowe wyjaśnienie dla wszystkich osób działających w sektorze publicznym i zawodowym. Wzmacnia zasadę specjalności norm karnych i potrzebę prawidłowej kwalifikacji prawnej czynów. Naruszenie obowiązku powstrzymania się od głosu przez lokalnego administratora, choć jest zachowaniem nagannym i podlegającym sankcji, nie stanowi automatycznie przestępstwa niedozwolonego wykonywania zawodu, jeśli osoba posiada wymagane tytuły kwalifikacyjne. Fundamentalne jest, aby administratorzy i profesjonaliści znali te rozróżnienia, aby działać w pełnym poszanowaniu prawa i unikać nieporozumień co do charakteru i konsekwencji swoich działań.