Exercice Abusif de Profession et Obligation de S'Abstenir : L'Interprétation de la Cour de Cassation dans l'Arrêt n° 25937/2025

La frontière entre le licite et l'illicite, surtout en matière pénale, fait souvent l'objet d'interprétations et de clarifications jurisprudentielles. Un thème particulièrement délicat concerne l'exercice des professions et les obligations de conduite pour ceux qui occupent des fonctions publiques. La Cour de Cassation, par son récent arrêt n° 25937 du 28 mai 2025 (déposé le 15 juillet 2025), a apporté une précision importante concernant le délit d'exercice abusif d'une profession (art. 348 c.p.) en relation avec la violation de l'obligation de s'abstenir prévue pour les membres des conseils municipaux. Une décision qui mérite attention pour ses implications pratiques et pour la clarté avec laquelle elle délimite la portée de normes spécifiques.

L'Affaire Judiciaire et la Décision de la Cour Suprême

L'affaire judiciaire a pris naissance d'un cas impliquant P. L., accusé de présomption d'exercice abusif d'une profession. L'accusation reposait sur le fait que, en tant que membre du conseil municipal avec des délégations en matière d'urbanisme, de construction et de travaux publics, P. L. aurait exercé une activité professionnelle dans le secteur de la construction privée et publique sur le territoire administré. Une conduite, celle-ci, jugée en violation de l'obligation de s'abstenir sanctionnée par l'art. 78, alinéa 3, du Décret Législatif 18 août 2000, n° 267 (Texte Unique des Collectivités Locales - TUEL).

Le Tribunal de Savone, par jugement du 3 octobre 2024, avait rejeté l'accusation. La question est parvenue devant la Cour de Cassation, Sixième Chambre Pénale, qui, sous la présidence du Dr. R. M. et avec le rapporteur Dr. C. A., a confirmé l'orientation du Tribunal, rejetant le recours du Procureur de la République (L. P.). La Cour Suprême a, en effet, exclu la configuration du délit d'exercice abusif d'une profession, en rappelant des principes établis en la matière.

Ne constitue pas le délit d'exercice abusif d'une profession prévu par l'art. 348 du code pénal, l'exercice, par un membre du conseil municipal compétent en matière d'urbanisme, de construction et de travaux publics, d'une activité professionnelle dans le secteur de la construction privée et publique sur le territoire administré, en violation de l'obligation de s'abstenir que l'art. 78, alinéa 3, du d.lgs. 18 août 2000, n° 267 impose pour la protection de l'exercice impartial des fonctions publiques, étant donné que la norme incriminatrice vise, au contraire, l'exercice de la profession en l'absence du titre habilitant étatique prescrit.

Cette maxime de la Cassation est d'une importance fondamentale. Elle établit clairement que la violation de l'obligation de s'abstenir, bien qu'elle représente un comportement grave et contraire aux principes d'impartialité et de bon fonctionnement de l'Administration Publique, ne se traduit pas automatiquement par le délit d'exercice abusif de profession. Le délit visé par l'art. 348 c.p. a une finalité bien spécifique et une ratio autonome, qui ne doit pas être confondue avec d'autres types d'illicites.

La Distinction Cruciale : Titre Habilitant vs. Obligation de S'Abstenir

Le cœur de la décision de la Cassation réside dans la distinction entre deux concepts juridiques distincts, bien qu'apparemment liés :

• L'exercice abusif d'une profession (art. 348 c.p.) : Cette norme pénale vise à protéger l'intérêt public à l'assurance que celui qui exerce une profession possède effectivement le titre habilitant requis par l'État. Il s'agit, en substance, de prévenir que des sujets non qualifiés et non autorisés puissent exercer des activités professionnelles qui requièrent des compétences et des garanties spécifiques pour la collectivité.
• La violation de l'obligation de s'abstenir (art. 78, alinéa 3, D.Lgs. 267/2000) : Cette disposition du TUEL a une finalité différente. Elle vise à sauvegarder l'impartialité et la transparence de l'action administrative. Un administrateur local, en effet, doit s'abstenir de prendre part à des délibérations ou des décisions qui impliquent des intérêts propres ou ceux de ses proches, afin d'éviter des conflits d'intérêts et de garantir la correction de l'action publique.

La Cour Suprême souligne que, bien que la conduite d'un administrateur qui opère dans son propre secteur professionnel au sein du territoire administré viole l'obligation de s'abstenir et puisse constituer un illicite (de nature administrative ou disciplinaire), elle ne peut être assimilée au délit d'exercice abusif de profession si le sujet possède régulièrement le titre habilitant. Le législateur pénal, avec l'art. 348 c.p., entend punir celui qui se qualifie comme professionnel sans en avoir les qualifications formelles, et non celui qui, tout en les ayant, opère dans une situation de conflit d'intérêts.

Implications et Précédents Jurisprudentiels

Cette interprétation de la Cassation n'est pas isolée, mais s'inscrit dans une lignée jurisprudentielle consolidée. L'arrêt lui-même rappelle des précédents importants, tels que la Section des Plénières, n° 2 de 1990, et d'autres décisions ultérieures qui ont constamment réaffirmé la nécessité de distinguer le défaut de titre habilitant de l'inobservation d'autres normes déontologiques ou de conduite qui régissent l'exercice professionnel ou la fonction publique. Le principe de légalité et d'interprétation stricte des normes pénales impose de ne pas étendre le champ d'application d'un délit au-delà des limites littérales et de la ratio de la disposition.

La décision de la Cassation n° 25937/2025 réaffirme que le droit pénal est l'extrema ratio et n'intervient que pour protéger des biens juridiques spécifiques, dans ce cas la foi publique quant aux qualifications professionnelles. D'autres violations, bien que méritant sanction, doivent trouver réponse dans d'autres branches de l'ordre juridique, comme le droit administratif ou disciplinaire.

Conclusions

L'arrêt de la Cassation n° 25937 du 2025 offre un éclaircissement essentiel pour tous ceux qui opèrent dans le secteur public et professionnel. Il renforce le principe de spécialité des normes pénales et la nécessité d'une correcte qualification juridique des faits. La violation de l'obligation de s'abstenir pour un administrateur local, tout en étant une conduite répréhensible et sanctionnable, ne constitue pas automatiquement le délit d'exercice abusif de profession si le sujet possède les titres habilitants. Il est fondamental pour les administrateurs et les professionnels de connaître ces distinctions pour agir en plein respect de la loi et pour éviter des équivoques sur la nature et les conséquences de leurs actions.