Abusivismo edilizio a tutela del paesaggio: Cassazione chiarisce i limiti sanacji (Wyrok 26660/2025)

Kwestia samowoli budowlanej, zwłaszcza w kontekście ochrony cennych obszarów krajobrazowych i środowiskowych, od zawsze stanowi przedmiot ożywionej debaty prawnej. Niedawny wyrok nr 26660, złożony 21 lipca 2025 r. przez Sąd Kasacyjny, pod przewodnictwem Dott. D. N. V. i z referatem Dott. G. A., oferuje ważne spojrzenie na granice sanacji samowoli budowlanych, szczególnie gdy dotyczą one terenów objętych ograniczeniami.

Kontekst Wyroku i Konkretny Przypadek

Sprawa sądowa wywodzi się z odrzucenia przez Sąd w Termini Imerese w dniu 11 marca 2025 r. wniosku złożonego przez oskarżonego M. M. Wniosek dotyczył uchylenia nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanej konstrukcji, w związku z którą zapadł już wyrok karny. Budowla ta została wzniesiona na terenie Parku Narodowego Etny, obszaru o niezwykle wysokiej wartości przyrodniczej i krajobrazowej, podlegającego ścisłym ograniczeniom, w tym hydrogeologicznym.

Kluczowym zagadnieniem była możliwość sanacji tej samowoli budowlanej, w świetle przepisów dotyczących amnestii budowlanej, a w szczególności konkretnej ustawy regionalnej Sycylii. Obrona M. M. powoływała się na zastosowanie art. 23 ustawy Regionu Sycylii z dnia 10 sierpnia 1985 r., nr 37, który wydaje się przewidywać możliwość sanacji samowoli budowlanych wzniesionych w Parku Etny, po uzyskaniu zgody właściwego organu ds. ochrony ograniczeń. Jednakże Sąd Najwyższy musiał zmierzyć się z koniecznością zharmonizowania tego przepisu regionalnego z bardziej ogólnymi przepisami państwowymi dotyczącymi amnestii budowlanej.

Teza Kasacji: Zasada Hierarchii Norm

Sąd Kasacyjny, wyrokiem nr 26660/2025, potwierdził fundamentalną zasadę dotyczącą przestępstw budowlanych i ochrony krajobrazu. Oto teza podsumowująca istotę decyzji:

W zakresie przestępstw budowlanych, art. 23 ustawy regionu Sycylii z dnia 10 sierpnia 1985 r., nr 37, który przewidział możliwość sanacji samowoli budowlanych wzniesionych w Parku Narodowym Etny, po uzyskaniu zgody właściwego organu ds. ochrony ograniczeń, nie może być interpretowany w sposób sprzeczny z przepisami państwowymi dotyczącymi amnestii budowlanej, określonymi w art. 32 dekretu z mocą ustawy z dnia 30 września 2003 r., nr 269, przekształconego, z modyfikacjami, ustawą z dnia 24 listopada 2003 r., nr 326, która zezwoliła na sanację jedynie interwencji o mniejszym znaczeniu, po uzyskaniu pozytywnej opinii organu odpowiedzialnego za ochronę ograniczeń. (Przypadek, w którym Sąd uznał za niepodlegający zaskarżeniu odrzucenie przez sędziego wykonawczego wniosku o uchylenie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanej konstrukcji, w związku z którą zapadł wyrok karny, na podstawie braku możliwości sanacji interwencji budowlanej zakwalifikowanej jako „nowa budowa”, zrealizowanej na obszarze objętym ograniczeniem hydrogeologicznym).

To orzeczenie ma ogromne znaczenie. Kasacja wyjaśnia, że ustawa regionalna, choć może regulować aspekty specyficzne, nigdy nie może być sprzeczna z zasadami i ograniczeniami ustanowionymi przez prawo państwowe, zwłaszcza w sprawach należących do wyłącznej lub wspólnej kompetencji państwa, takich jak ochrona środowiska i krajobrazu. Artykuł 32 dekretu z mocą ustawy nr 269 z 2003 r. (przekształconego z modyfikacjami ustawą nr 326 z 2003 r.) jest bardzo jasny: zezwolił na sanację jedynie „interwencji o mniejszym znaczeniu”. Oznacza to, że roboty „nowej budowy”, takie jak ta zrealizowana przez M. M. i zakwalifikowana jako taka przez Sąd, nie należą do tej kategorii i w konsekwencji nie mogą zostać sanowane.

Ponadto, wyrok podkreśla nieodzowne znaczenie „pozytywnej opinii organu odpowiedzialnego za ochronę ograniczeń”. Nie jest to zwykłe formalne spełnienie wymogu, ale zasadniczy filtr zapewniający, że każda interwencja, nawet o mniejszej skali, jest zgodna z ochroną dziedzictwa krajobrazowego i środowiskowego. W przypadku M. M., budowla, będąc „nową budową” na obszarze objętym ograniczeniem hydrogeologicznym, ewidentnie nie mogła skorzystać z takiej sanacji.

Ochrona Krajobrazu między Prawem Państwowym a Regionalnym

Decyzja Kasacji potwierdza kluczową zasadę naszego systemu prawnego: prymat prawa państwowego w zakresie ochrony środowiska i krajobrazu. Artykuł 9 włoskiej Konstytucji stanowi o ochronie krajobrazu oraz dziedzictwa historycznego i artystycznego Narodu, podnosząc je do rangi wartości nadrzędnej. Ustawy państwowe, takie jak dekret z mocą ustawy nr 269/2003 i Jednolity Tekst Prawa Budowlanego (D.P.R. nr 380/2001), określają granice, w których regiony mogą stanowić prawo, gwarantując minimalny i jednolity poziom ochrony na całym terytorium kraju.

W specyficznym kontekście amnestii budowlanych, przepisy państwowe zawsze wprowadzały surowe ograniczenia dla obszarów objętych ograniczeniami, właśnie po to, aby zapobiec nieodwracalnemu uszczerbkowi dla dóbr o wartości zbiorowej w wyniku sanacji samowoli. Ustawa regionalna Sycylii, choć przewiduje formę sanacji, nie może uchylać tych fundamentalnych zasad, zwłaszcza gdy samowola budowlana jest na tyle znacząca, że kwalifikuje się jako „nowa budowa” i dotyczy cennego obszaru, jakim jest Park Etny, uznany na arenie międzynarodowej.

Kluczowe elementy wynikające z tego orzeczenia, fundamentalne dla zrozumienia granic sanacji na obszarach objętych ograniczeniami, można podsumować w następujący sposób:

• **Prymat prawa państwowego:** Ustawy regionalne nie mogą być sprzeczne z zasadami i ograniczeniami ustanowionymi przez ustawodawstwo krajowe w zakresie amnestii budowlanej i ochrony krajobrazu.
• **Ograniczenie do interwencji o „mniejszym znaczeniu”:** Tylko roboty o skromnej skali mogą podlegać amnestii na obszarach objętych ograniczeniami; „nowe budowy” są wykluczone.
• **Konieczność uzyskania „zgody” lub pozytywnej opinii:** Zezwolenie organu odpowiedzialnego za ochronę ograniczeń jest niezbędnym i niezastąpionym wymogiem.
• **Brak możliwości sanacji prac sprzecznych:** Interwencja budowlana będąca samowolą, która nie spełnia tych kryteriów, jest uważana za niemożliwą do sanacji, co skutkuje zasadnością nakazu rozbiórki.

Wnioski

Wyrok nr 26660 z 2025 r. Sądu Kasacyjnego stanowi jasne i mocne ostrzeżenie dla każdego, kto zamierza realizować interwencje budowlane na obszarach objętych ograniczeniami. Wzmacnia zasadę, że ochrona krajobrazu i środowiska jest wartością nadrzędną i nienaruszalną naszego systemu prawnego, której nie można poświęcić w imię rozszerzających interpretacji przepisów regionalnych dotyczących amnestii. Dla obywateli i przedsiębiorstw oznacza to, że maksymalna uwaga i skrupulatne przestrzeganie przepisów urbanistycznych i krajobrazowych są kluczowe, zwłaszcza w kontekstach o wysokiej wartości przyrodniczej. Zaufanie do doświadczonych specjalistów w dziedzinie prawa urbanistycznego i środowiskowego staje się zatem niezbędne, aby uniknąć poważnych konsekwencji prawnych, takich jak rozbiórka samowoli budowlanych i związane z tym sankcje karne.