Condono edilizio e vincoli paesaggistici: la Cassazione chiarisce i limiti della sanabilità (Sentenza 26660/2025)

Le thème de l'abus de construction, surtout lorsqu'il se heurte à la protection des zones paysagères et environnementales de valeur, a toujours été au centre d'un vif débat juridique. La récente sentence n° 26660, déposée le 21 juillet 2025 par la Cour de Cassation, présidée par le Dr D. N. V. et rapportée par le Dr G. A., offre une clé de lecture importante sur les limites de la régularisation des œuvres abusives, en particulier lorsqu'elles sont situées sur des territoires soumis à des restrictions.

Le Contexte de la Sentence et le Cas Spécifique

L'affaire judiciaire trouve son origine dans le rejet, par le Tribunal de Termini Imerese le 11 mars 2025, d'une demande présentée par l'accusé M. M. La requête visait à l'annulation d'un ordre de démolition relatif à une construction abusive pour laquelle une condamnation pénale était déjà intervenue. L'œuvre en question avait été réalisée à l'intérieur du Parc national de l'Etna, une zone de très haute valeur naturaliste et paysagère, soumise à des restrictions strictes, y compris celles liées à l'hydrogéologie.

Le nœud central de la question portait sur la possibilité de régulariser cet acte abusif, à la lumière de la réglementation sur le condon edilizio (permis de construire a posteriori) et, en particulier, d'une loi régionale sicilienne spécifique. La défense de M. M. invoquait l'applicabilité de l'article 23 de la loi de la Région Sicile du 10 août 1985, n° 37, qui semble prévoir la régularisation des œuvres abusives édifiées dans le Parc de l'Etna, après délivrance du nulla osta de l'autorité compétente pour la restriction. Cependant, la Cour Suprême a dû se confronter à la nécessité d'harmoniser cette disposition régionale avec la réglementation étatique plus générale en matière de condon edilizio.

La Maxime de la Cassation : Un Principe de Hiérarchie Normative

La Cour de Cassation, par la sentence n° 26660/2025, a réaffirmé un principe fondamental en matière de délits de construction et de protection du paysage. Voici la maxime qui résume le cœur de la décision :

En matière de délits de construction, l'art. 23 loi région Sicile 10 août 1985, n° 37, qui a prévu la régularisation des œuvres abusives édifiées dans le Parc national de l'Etna, après délivrance du nulla osta de l'autorité compétente pour la restriction, ne peut être interprété en conflit avec la réglementation étatique sur le condon edilizio, visée à l'art. 32 d.l. 30 septembre 2003, n° 269, converti, avec modifications, par la loi 24 novembre 2003, n° 326, qui a permis la régularisation des seuls interventions de moindre importance, après acquisition de l'avis favorable de l'autorité chargée de la protection de la restriction. (Cas dans lequel la Cour a jugé sans censure le rejet, par le juge de l'exécution, de la demande d'annulation de l'ordre de démolition d'une construction abusive pour laquelle une condamnation pénale était intervenue, en raison de la non-régularisation de l'intervention de construction qualifiée de "nouvelle construction", réalisée dans une zone soumise à une restriction hydrogéologique).

Cette décision est d'une importance capitale. La Cassation précise qu'une loi régionale, tout en pouvant réglementer des aspects spécifiques, ne peut jamais être en contradiction avec les principes et les limites établis par la réglementation étatique, surtout lorsqu'il s'agit de matières de compétence exclusive ou concurrente de l'État, comme la protection de l'environnement et du paysage. L'article 32 du Décret-Loi n° 269 de 2003 (converti avec modifications par la Loi n° 326 de 2003) est très clair : il a permis la régularisation des seuls "interventions de moindre importance". Cela signifie que les œuvres de "nouvelle construction", comme celle réalisée par M. M. et qualifiée comme telle par la Cour, n'entrent pas dans cette catégorie et, par conséquent, ne peuvent être régularisées.

De plus, la sentence souligne l'importance indispensable de l'"avis favorable de l'autorité chargée de la protection de la restriction". Il ne s'agit pas d'une simple formalité bureaucratique, mais d'un filtre essentiel pour garantir que toute intervention, même de moindre ampleur, soit compatible avec la sauvegarde du patrimoine paysager et environnemental. Dans le cas de M. M., l'œuvre, étant une "nouvelle construction" dans une zone soumise à une restriction hydrogéologique, ne pouvait manifestement pas bénéficier de cette régularisation.

La Protection du Paysage entre Réglementation Étatique et Régionale

La décision de la Cassation réaffirme un principe cardinal de notre système juridique : la prévalence de la réglementation étatique en matière de protection environnementale et paysagère. L'article 9 de la Constitution italienne consacre la protection du paysage et du patrimoine historique et artistique de la Nation, l'élevant au rang de valeur primordiale. Les lois étatiques, comme le Décret-Loi n° 269/2003 et le Texte Unique de la Construction (D.P.R. n° 380/2001), établissent les limites dans lesquelles les Régions peuvent légiférer, garantissant un niveau minimum et uniforme de protection sur tout le territoire national.

Dans le contexte spécifique des condon edilizio, les dispositions étatiques ont toujours introduit des limitations sévères pour les zones soumises à des restrictions, précisément pour éviter que la régularisation d'abus ne puisse compromettre irrémédiablement des biens de valeur collective. La loi régionale sicilienne, tout en prévoyant une forme de régularisation, ne peut déroger à ces principes fondamentaux, surtout lorsque l'intervention abusive est d'une ampleur telle qu'elle se configure comme une "nouvelle construction" et qu'elle se situe dans une zone de valeur comme le Parc de l'Etna, reconnu au niveau international.

Les éléments clés qui ressortent de cette décision, fondamentaux pour comprendre les limites de la régularisation dans les zones soumises à des restrictions, peuvent être ainsi résumés :

• **Prévalence de la réglementation étatique :** Les lois régionales ne peuvent être en conflit avec les principes et les limites établis par la législation nationale en matière de condon edilizio et de protection du paysage.
• **Limitation aux interventions de "moindre importance" :** Seules les œuvres d'ampleur modeste peuvent faire l'objet d'un condon dans les zones soumises à des restrictions ; les "nouvelles constructions" en sont exclues.
• **Nécessité du "nulla osta" ou avis favorable :** L'autorisation de l'organisme chargé de la protection de la restriction est une exigence essentielle et non substituable.
• **Non-régularisation des œuvres en conflit :** Une intervention de construction abusive qui ne respecte pas ces critères doit être considérée comme non susceptible de régularisation, avec la conséquence de la légitimité de l'ordre de démolition.

Conclusions

La sentence n° 26660 de 2025 de la Cour de Cassation représente un avertissement clair et fort pour quiconque entend réaliser des interventions de construction dans des zones soumises à des restrictions. Elle renforce le principe que la protection du paysage et de l'environnement est une valeur primordiale et inaliénable de notre système juridique, qui ne peut être sacrifiée au nom d'interprétations extensives des réglementations régionales sur le condon. Pour les citoyens et les entreprises, cela signifie que la plus grande attention et le respect scrupuleux des réglementations urbanistiques et paysagères sont fondamentaux, en particulier dans les contextes de valeur naturaliste. Faire appel à des professionnels experts en droit de l'urbanisme et de l'environnement devient donc essentiel pour éviter de graves conséquences juridiques, telles que la démolition des œuvres abusives et les sanctions pénales associées.