Građevinska legalizacija i zaštita pejzaža: Kasacioni sud pojašnjava granice mogućnosti ozakonjenja (Presuda 26660/2025)

Tema nelegalne gradnje, posebno kada se sudari sa zaštitom vrednih pejzažnih i ekoloških područja, oduvek je u centru žestoke pravne debate. Nedavna presuda br. 26660, podneta 21. jula 2025. godine od strane Kasacionog suda, kojom je predsedavao dr D. N. V., a kao izvestilac dr G. A., nudi važno tumačenje o granicama mogućnosti ozakonjenja nelegalnih radova, posebno kada se oni nalaze na teritorijama pod određenim ograničenjima.

Kontekst presude i specifičan slučaj

Sudski postupak potiče od odbijanja zahteva koji je podneo optuženi M. M. od strane Suda u Termini Imereseu, dana 11. marta 2025. godine. Zahtev je imao za cilj poništenje naloga za rušenje nelegalne građevine za koju je već postojala krivična osuda. Predmetni radovi su izvedeni unutar Nacionalnog parka Etna, područja izuzetne prirodne i pejzažne vrednosti, podložnog strogim ograničenjima, uključujući hidrogeološka.

Ključno pitanje odnosilo se na mogućnost ozakonjenja takvih nelegalnih radova, s obzirom na propise o građevinskoj legalizaciji i, posebno, na specifičan regionalni zakon Sicilije. Odbrana M. M. pozivala se na primenljivost člana 23. Zakona Regiona Sicilije od 10. avgusta 1985. godine, br. 37, koji bi predviđao mogućnost ozakonjenja nelegalnih radova izgrađenih u Parku Etna, uz prethodno dobijanje saglasnosti nadležnog organa za ograničenje. Međutim, Vrhovni sud se morao suočiti sa potrebom usklađivanja ove regionalne odredbe sa opštijim državnim zakonodavstvom o građevinskoj legalizaciji.

Maksima Kasacionog suda: Princip hijerarhije normi

Kasacioni sud je, presudom br. 26660/2025, ponovio fundamentalni princip u vezi sa građevinskim prekršajima i zaštitom pejzaža. Evo maksime koja sumira suštinu odluke:

U pogledu građevinskih prekršaja, član 23. Zakona Regiona Sicilije od 10. avgusta 1985. godine, br. 37, koji je predvideo mogućnost ozakonjenja nelegalnih radova izgrađenih u Nacionalnom parku Etna, uz prethodno dobijanje saglasnosti nadležnog organa za ograničenje, ne može se tumačiti na način koji je u sukobu sa državnim zakonodavstvom o građevinskoj legalizaciji, iz člana 32. Zaključka od 30. septembra 2003. godine, br. 269, koji je izmenjen i dopunjen Zakonom od 24. novembra 2003. godine, br. 326, koji je dozvolio ozakonjenje samo radova manjeg značaja, uz prethodno pribavljanje pozitivnog mišljenja organa nadležnog za zaštitu ograničenja. (Činjenica u kojoj je Sud smatrao da je odbijanje, od strane sudije za izvršenje, zahteva za poništenje naloga za rušenje nelegalne građevine za koju je postojala krivična osuda, na osnovu nemogućnosti ozakonjenja građevinskih radova kvalifikovanih kao "nova gradnja", izvedenih u zoni pod hidrogeološkim ograničenjem, bez primedbi).

Ova presuda je od izuzetne važnosti. Kasacioni sud pojašnjava da regionalni zakon, iako može regulisati specifične aspekte, nikada ne može biti u suprotnosti sa principima i granicama utvrđenim državnim zakonodavstvom, posebno kada je reč o materijama koje su u isključivoj ili podeljenoj nadležnosti države, kao što je zaštita životne sredine i pejzaža. Član 32. Zaključka br. 269 iz 2003. godine (koji je izmenjen i dopunjen Zakonom br. 326 iz 2003. godine) je vrlo jasan: on je dozvolio ozakonjenje samo "radova manjeg značaja". To znači da radovi "nove gradnje", kao što je onaj koji je izveo M. M. i koji je Sud tako kvalifikovao, ne spadaju u ovu kategoriju i, posledično, ne mogu biti ozakonjeni.

Nadalje, presuda naglašava neophodan značaj "pozitivnog mišljenja organa nadležnog za zaštitu ograničenja". Ovo nije samo birokratska formalnost, već suštinski filter kako bi se osiguralo da bilo koji rad, čak i manjeg obima, bude kompatibilan sa očuvanjem pejzažnog i ekološkog nasleđa. U slučaju M. M., rad, budući da je "nova gradnja" u zoni pod hidrogeološkim ograničenjem, očigledno nije mogao imati koristi od takve legalizacije.

Zaštita pejzaža između državnog i regionalnog zakonodavstva

Odluka Kasacionog suda ponavlja ključni princip našeg pravnog sistema: preovlađivanje državnog zakonodavstva u oblasti zaštite životne sredine i pejzaža. Član 9. italijanskog Ustava potvrđuje zaštitu pejzaža i istorijskog i umetničkog nasleđa Nacije, uzdižući ga na primarni nivo. Državni zakoni, kao što su Zaključak br. 269/2003 i Jedinstveni tekst o gradnji (D.P.R. br. 380/2001), utvrđuju granice unutar kojih regioni mogu donositi zakone, garantujući minimalni i jedinstveni nivo zaštite na celoj nacionalnoj teritoriji.

U specifičnom kontekstu građevinskih legalizacija, državne odredbe su uvek uvodile stroga ograničenja za zaštićena područja, upravo kako bi se izbeglo da ozakonjenje zloupotreba nepopravljivo ugrozi dobra od kolektivne vrednosti. Regionalni zakon Sicilije, iako predviđa oblik legalizacije, ne može odstupiti od ovih temeljnih principa, posebno kada je nelegalni rad takvog obima da se kvalifikuje kao "nova gradnja" i nalazi se na vrednom području kao što je Park Etna, međunarodno priznat.

Ključni elementi koji proizilaze iz ove presude, fundamentalni za razumevanje granica mogućnosti ozakonjenja u zaštićenim područjima, mogu se sažeti na sledeći način:

• **Preovlađivanje državnog zakonodavstva:** Regionalni zakoni ne mogu biti u sukobu sa principima i granicama utvrđenim nacionalnim zakonodavstvom u vezi sa građevinskom legalizacijom i zaštitom pejzaža.
• **Ograničenje na radove "manjeg značaja":** Samo radovi skromne veličine mogu biti predmet legalizacije u zaštićenim područjima; "nove gradnje" su isključene.
• **Neophodnost "saglasnosti" ili pozitivnog mišljenja:** Odobrenje organa nadležnog za zaštitu ograničenja je suštinski i nezamenljiv uslov.
• **Nemogućnost ozakonjenja radova u suprotnosti:** Nelegalni građevinski rad koji ne poštuje ove kriterijume smatra se nemogućim za ozakonjenje, sa posledičnom legitimnošću naloga za rušenje.

Zaključci

Presuda br. 26660 iz 2025. godine Kasacionog suda predstavlja jasno i snažno upozorenje svima koji nameravaju da izvedu građevinske radove u zaštićenim područjima. Ona jača princip da je zaštita pejzaža i životne sredine primarna i neopoziva vrednost našeg pravnog sistema, koja se ne može žrtvovati u ime proširenih tumačenja regionalnih propisa o legalizaciji. Za građane i preduzeća, to znači da su maksimalna pažnja i savršeno poštovanje urbanističkih i pejzažnih propisa fundamentalni, posebno u kontekstima prirodnog bogatstva. Stoga, oslanjanje na stručnjake za urbanističko i ekološko pravo postaje neophodno kako bi se izbegle ozbiljne pravne posledice, kao što su rušenje nelegalnih radova i odgovarajuće krivične sankcije.