Fraude in openbare aanbestedingen: de uitspraak van het Hof van Cassatie nr. 28655/2025 en de grenzen van artikel 356 van het Wetboek van Strafrecht

De relatie tussen particulieren en de overheid is vaak het onderwerp van complexe juridische dynamieken, vooral als het gaat om leveringen of concessies van openbare diensten. In deze context wordt de rechtspraak geconfronteerd met de taak om de grenzen van strafrechtelijke aansprakelijkheid af te bakenen, terwijl de bescherming van publieke belangen en rechtszekerheid worden gewaarborgd. Een recente uitspraak van het Hof van Cassatie, de uitspraak nr. 28655 van 10 juli 2025, biedt belangrijke verduidelijkingen over het misdrijf van fraude in openbare aanbestedingen, zoals bedoeld in artikel 356 van het Wetboek van Strafrecht, en specificeert wanneer dit misdrijf daadwerkelijk kan worden ten laste gelegd aan een particuliere concessiehouder van een openbare dienst.

Het misdrijf van fraude in openbare aanbestedingen: een overzicht van artikel 356 van het Wetboek van Strafrecht

Artikel 356 van het Wetboek van Strafrecht heeft tot doel frauduleus gedrag te bestraffen dat wordt gepleegd door degenen die, bij de uitvoering van een leveringscontract of bij het aanvaarden van een openbare dienst, de kwaliteit of de kwantiteit van de zaken of werken wijzigen, of deze niet uitvoeren volgens de overeengekomen modaliteiten. Dit is een norm ter bescherming van het belang van de overheid bij de correcte uitvoering van contracten en diensten die essentieel zijn voor de gemeenschap. Traditioneel heeft de rechtspraak deze feitelijke grondslag geïnterpreteerd als vereisend dat de fraude wordt gepleegd ten nadele van de contracterende overheid zelf, die wordt beschouwd als de ontvanger van de levering of dienst.

Het specifieke geval: wanprestaties van de concessiehouder en publiek voordeel

De zaak die leidde tot de uitspraak van het Hof van Cassatie betrof een openbare dienstverleningsmaatschappij (C. I. N.), die een concessie voor een openbare dienst had gekregen en werd beschuldigd van wanprestaties met betrekking tot activiteiten die rechtstreeks ten goede kwamen aan het publiek. De Rechtbank van Vrijheid van Genua had op 2 mei 2025 een standpunt ingenomen dat vervolgens onderwerp van beroep was. De centrale vraag was of dergelijke wanprestaties, ondanks negatieve gevolgen voor de gemeenschap, het misdrijf van fraude in openbare aanbestedingen konden vormen, gezien het feit dat de directe uiteindelijke ontvanger van de activiteiten niet de overheid in strikte zin was, maar de gebruikers.

Het misdrijf van fraude in openbare aanbestedingen, bedoeld in artikel 356 van het Wetboek van Strafrecht, kan niet worden ten laste gelegd aan de particuliere concessiehouder van een openbare dienst voor wanprestaties met betrekking tot activiteiten die ten goede komen aan het publiek, aangezien het misdrijf vereist dat de directe ontvanger van de levering de contracterende overheid is.

Deze rechtsoverweging, ontleend aan uitspraak nr. 28655/2025 van het Hooggerechtshof (Voorzitter F. G., Rapporteur D. G. P.), is van fundamenteel belang. Het verduidelijkt ondubbelzinnig dat voor de vorming van het misdrijf bedoeld in artikel 356 van het Wetboek van Strafrecht, het essentieel is dat de overheid de "directe ontvanger" van de levering is. Met andere woorden, als de wanprestatie van de concessiehouder betrekking heeft op een dienst of activiteit waarvan het uiteindelijke voordeel rechtstreeks aan het publiek is gericht, en niet aan de overheid zelf als "verbruiker" van de levering, dan kan het misdrijf van fraude in openbare aanbestedingen niet worden geclaimd. Het Hof herhaalt een principe dat al in eerdere uitspraken is geuit (zie Afdeling 6, nr. 28130 van 2020), en consolideert de opvatting dat de norm het direct geschonden vermogens- of functionele belang van de overheid beschermt, en niet in het algemeen de belangen van de gemeenschap die kunnen worden geschaad door een slechte openbare dienst.

De implicaties van de uitspraak voor strafrechtelijke en contractuele aansprakelijkheid

De beslissing van het Hof van Cassatie heeft belangrijke praktische gevolgen. Het betekent uiteraard niet dat de wanprestaties van een concessiehouder van een openbare dienst ongestraft blijven. Integendeel, de uitspraak benadrukt de noodzaak van een correcte juridische kwalificatie van de feiten. Frauduleus of nalatig gedrag van een concessiehouder kan namelijk onder andere strafbare feiten vallen of contractuele of schadevergoedingsaansprakelijkheid genereren. In het bijzonder:

• **Onderscheid tussen directe en indirecte begunstigde:** De uitspraak benadrukt het belang van het analyseren van wie de werkelijke ontvanger is van de prestatie die het onderwerp van fraude is. Als de ontvanger het publiek is, kunnen andere strafrechtelijke of civiele normen van toepassing zijn.
• **Noodzaak van een nauwkeurige analyse van de contractuele relatie:** Elk concessiecontract moet zorgvuldig worden onderzocht om de verplichtingen van de concessiehouder en de directe ontvangers van de prestaties te begrijpen.
• **Richting naar andere feitelijke grondslagen:** In geval van wanprestaties die het publiek schaden, kunnen andere misdrijven (bv. onderbreking van openbare dienst, oplichting, of andere specifieke wettelijke overtredingen) of administratieve sancties van toepassing zijn, naast de civiele gevolgen.

Deze interpretatie zorgt ervoor dat artikel 356 van het Wetboek van Strafrecht niet extensief wordt toegepast op situaties die, hoewel problematisch, niet binnen de specifieke ratio ervan vallen. De openbare aanklager N. L., die de aanklacht ondersteunde, wordt nu geconfronteerd met een rechtspraak die een striktere kwalificatie vereist.

Conclusies

De uitspraak nr. 28655/2025 van het Hof van Cassatie, onder voorzitterschap van F. G. en met D. G. P. als rapporteur, vertegenwoordigt een vast punt in de interpretatie van het misdrijf van fraude in openbare aanbestedingen. Door te herhalen dat het misdrijf vereist dat de overheid de directe ontvanger van de levering is, trekt het Hof een duidelijke grens tussen wanprestaties die de overheidsinstantie rechtstreeks treffen en die, hoewel ernstig, primair de publieke gebruiker van de dienst beïnvloeden. Dit onderscheid is cruciaal voor de correcte toepassing van het strafrecht en voor de bescherming van economische operatoren en de overheid zelf, en vereist meer precisie bij de kwalificatie van onrechtmatige gedragingen binnen de complexe relaties tussen de staat en particulieren.