Sanções Tributárias e Natureza Penal: Comentário à Ordem 29345/2025

No complexo panorama do direito tributário italiano, a linha entre sanção administrativa e sanção penal parece frequentemente ténue. Uma recente decisão da Corte de Cassação, a ordem n. 29345 de 06/11/2025, volta a refletir sobre este tema crucial, enfatizando a proteção do contribuinte contra a duplicação de procedimentos punitivos. O caso opôs a Advocacia-Geral do Estado e o contribuinte D. D., numa disputa que chegou aos mais altos tribunais de legalidade para definir a exata natureza das sanções impostas.

Os Critérios do TEDH e a Natureza das Sanções

A questão central abordada pelos "Ermellini" (juízes da Cassação) diz respeito à possibilidade de qualificar como penal uma sanção que o ordenamento nacional define, pelo contrário, como puramente administrativa. Para tal, a Cassação invoca fortemente os chamados critérios Engel, elaborados pela jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (TEDH). Segundo estes princípios, não é o rótulo dado pelo legislador nacional que determina a natureza de uma sanção, mas sim a sua substância punitiva e a gravidade da consequência para o cidadão.

Em particular, a Corte estabeleceu que três parâmetros fundamentais devem ser avaliados: a qualificação jurídica do ilícito no direito interno, a natureza da infração em si e o grau de severidade da sanção. Se uma multa tributária for particularmente elevada e tiver uma finalidade puramente repressiva e dissuasora, ela pode ser equiparada a uma sanção penal, ativando assim as garantias previstas pela Convenção Europeia dos Direitos do Homem.

Em matéria de sanções tributárias, uma sanção formalmente administrativa pode ser considerada penal, para efeitos da aplicação do princípio do ne bis in idem substantivo, tendo em conta os critérios elaborados pela jurisprudência do TEDH, como a sua qualificação jurídica, pelo direito interno, como penal em vez de disciplinar ou administrativa, a sua efetiva natureza e o grau de severidade.

O comentário a esta máxima evidencia uma viragem garantista: o princípio do ne bis in idem proíbe, de facto, submeter um sujeito a dois procedimentos (um penal e um administrativo) pelo mesmo facto, se ambos os procedimentos tiverem natureza substancialmente punitiva. Esta orientação visa evitar que o Estado exerça um poder sancionatório desproporcional, garantindo que o cidadão não seja punido duas vezes pela mesma conduta.

O Impacto no Contencioso Tributário

A ordem 29345/2025 não é um caso isolado, mas insere-se num trilho jurisprudencial já traçado por precedentes importantes (como as sentenças N. 9076 e 9077 de 2021). A aplicação destes princípios tem desdobramentos práticos imediatos para os contribuintes envolvidos em fiscalizações fiscais:

• Maior proteção nos casos de concurso entre sanções administrativas e procedimentos penais por crimes tributários.
• Possibilidade de arguir a ilegitimidade de sanções desproporcionadas que violem o art. 4.º do Protocolo n.º 7 da CEDH.
• Necessidade de a Administração Financeira avaliar com extrema cautela o cúmulo das sanções.

A referência ao art. 11.º do Decreto Legislativo 472/1997 e aos artigos 4.º e 6.º da CEDH confirma que o direito interno deve ser sempre interpretado em harmonia com os princípios supranacionais de equidade e justiça.

Conclusões

A ordem n. 29345/2025 da Corte de Cassação representa um elemento fundamental para a certeza do direito no setor tributário. Reiterando que a substância prevalece sobre a forma, os juízes confirmaram que o contribuinte não pode ficar desprovido de defesa perante sanções administrativas que, pela sua magnitude e finalidade, atuam como verdadeiras condenações penais. Para os profissionais da área e para os cidadãos, esta sentença é um alerta para avaliar sempre a conformidade dos procedimentos tributários com os princípios europeus de civilidade jurídica.