Schade door zwerfhonden: de aansprakelijkheid van de overheid en de bewijslast volgens arrest 16788/2025

Het fenomeen van zwerfhonden vormt een sociaal en veiligheidsprobleem dat helaas kan leiden tot schadelijke gebeurtenissen voor burgers. Verkeersongevallen, aanvallen of andere schade veroorzaakt door zwerfhonden roepen cruciale vragen op over de verantwoordelijkheid van de overheidsinstanties die belast zijn met hun beheer en preventie. Over dit complexe onderwerp heeft het Hof van Cassatie een uitspraak gedaan van groot belang: arrest nr. 16788 van 23 juni 2025, dat fundamentele verduidelijkingen biedt over de toepassing van artikel 2043 van het Burgerlijk Wetboek en de bewijslast die rust op de benadeelde.

De beslissing, voortkomend uit het beroep ingesteld door S. (M. F.) tegen G. (A. G.) en die het oordeel van de Rechtbank van Trani van 12/01/2023 verwierp, richt zich op de aard van de aansprakelijkheid van de Publieke Administratie en de voorwaarden die nodig zijn om een schadevergoeding te verkrijgen. Het begrijpen van de implicaties van dit arrest is essentieel voor zowel slachtoffers als lokale overheden, die belast zijn met het waarborgen van de openbare veiligheid.

De Aansprakelijkheid van de Publieke Administratie: een complex kader

De kwestie van de aansprakelijkheid van de Publieke Administratie voor schade veroorzaakt door zwerfhonden is geenszins eenvoudig. Traditioneel heeft de rechtspraak gevarieerd tussen de toepassing van artikel 2052 BW (aansprakelijkheid voor schade veroorzaakt door dieren) en artikel 2043 BW (aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad). Arrest nr. 16788/2025 herhaalt met kracht dat in deze gevallen artikel 2043 BW van toepassing is. Dit betekent dat de overheid niet objectief aansprakelijk is, zoals de eigenaar van een dier zou zijn krachtens artikel 2052 BW, maar dat haar aansprakelijkheid alleen ontstaat als er sprake is van "schuld" aan haar zijde.

De schuld van de Publieke Administratie manifesteert zich in dit verband niet door een directe actie, maar eerder door een nalaten of een ontoereikende organisatie van de dienst voor preventie en controle van zwerfhonden. Regionale wetten, zoals bijvoorbeeld de Regionale Wet Puglia nr. 12 van 03/04/1995 (genoemd in het arrest in de artikelen 2, 6, 8), kennen specifieke bevoegdheden toe aan gemeenten, provincies en regio's voor de vangst, bewaring en verzorging van zwerfdieren. Het niet naleven of nalatigheid bij de uitvoering van deze taken kan de schuld van de overheid vormen.

De Bewijslast: wat moet de benadeelde bewijzen?

Een van de meest delicate en cruciale aspecten, zoals benadrukt door het Hof van Cassatie, betreft de bewijslast, geregeld in artikel 2697 BW. Het arrest is duidelijk: het is niet voldoende om schade te lijden door een zwerfhond om automatisch een schadevergoeding te verkrijgen. De benadeelde heeft de plicht om twee fundamentele elementen te bewijzen:

• De **schuld van de Publieke Administratie**: hij moet bewijzen dat de overheid haar plichten ter preventie van zwerfhonden niet adequaat heeft nagekomen. Dit kan niet worden afgeleid uit het enkele feit dat een zwerfdier de schade heeft veroorzaakt, maar vereist het bewijs van een "ontoereikende organisatie van de dienst voor preventie van zwerfhonden".
• Het **causaal verband** tussen deze schuld (het nalaten of de inefficiëntie van de dienst) en de geleden schade.

Dit betekent dat de burger zich niet kan beperken tot het melden van het incident, maar elementen moet verzamelen die een structurele of organisatorische tekortkoming in het beheer van het fenomeen door de lokale overheid aantonen. Bijvoorbeeld, het bewijs van eerdere genegeerde meldingen, het gebrek aan sterilisatiecampagnes, de afwezigheid van adequate faciliteiten voor vangst en bewaring, of een buitensporig en constant aantal zwerfdieren in een bepaald gebied.

De aansprakelijkheid van de overheid voor schade veroorzaakt door zwerfhonden is onderworpen aan de regels van artikel 2043 BW en het is daarom de plicht van de benadeelde om de schuld van de publieke administratie en het causale verband tussen deze en de geleden schade te bewijzen: het subjectieve element van de onrechtmatige daad kan niet worden afgeleid uit het enkele feit dat een zwerfdier de schade heeft veroorzaakt, maar vereist het bewijs van de ontoereikende organisatie van de dienst voor preventie van zwerfhonden; alleen nadat dit bewijs is geleverd, kan het causale verband tussen de nalatige gedraging en de schade worden erkend, ook door gebruik te maken van het criterium van de "verwezenlijking van het risico" (wat een criterium is voor causale verklaring, niet voor het vaststellen van schuld), krachtens hetwelk het feit zelf van het optreden van het risico dat de geschonden norm beoogde te voorkomen, voldoende is om aan te tonen dat een correct alternatief gedrag de schade zou hebben voorkomen.

De rechtsoverweging van arrest 16788/2025, zojuist weergegeven, is van fundamenteel belang omdat het het principe kristalliseert dat de schuld van de overheid geen automatisme is, maar een concreet bewijs van organisatorische nalatigheid vereist. Dit betekent dat de benadeelde niet simpelweg de aanwezigheid van zwerfhonden als bewijs van schuld kan aanvoeren, maar dieper moet graven, bijvoorbeeld door te onderzoeken of er plannen voor gebiedscontrole waren, of deze adequaat waren en of ze correct werden uitgevoerd. Het is een niet gemakkelijke bewijslast, die een nauwkeurige reconstructie van de feiten en administratieve nalatigheden vereist.

Het Criterium van de "Verwezenlijking van het Risico": een sleutel tot het causale verband

Zodra de schuld van de overheid is bewezen, introduceert het arrest een innovatief en cruciaal element voor het bewijs van het causale verband: het criterium van de "verwezenlijking van het risico". Het Hof van Cassatie verduidelijkt dat dit criterium een instrument is voor causale verklaring, niet voor het vaststellen van schuld. In de praktijk, als de overheid een regel of plicht heeft geschonden die gericht was op het voorkomen van een bepaald risico (in ons geval, schade door zwerfhonden), en dat risico zich daadwerkelijk heeft gemanifesteerd in de geleden schade, dan kan worden aangenomen dat een correct alternatief gedrag van de overheid de schade zou hebben voorkomen.

Dit betekent dat:

• Als de overheid de plicht had om zwerfhonden te voorkomen (door middel van vangsten, sterilisaties, enz.);
• Als zij deze plicht heeft nagelaten of onvoldoende heeft uitgevoerd (schuld);
• En als juist het risico dat zij moest voorkomen (schade door zwerfhond) zich heeft voorgedaan;

dan kan het causale verband tussen het nalaten en de schade worden erkend. Het is alsof men zegt dat als een instantie een gevaarlijk gat niet afsluit en iemand erin valt, het feit dat het risico (in het gat vallen) zich heeft voorgedaan, aantoont dat het niet afsluiten van het gat de oorzaak van de schade is.

Conclusies: het belang van zorgvuldigheid en bewijs

Arrest nr. 16788 van 23/06/2025 van het Hof van Cassatie vertegenwoordigt een vaststaand punt in de complexe materie van de aansprakelijkheid van de Publieke Administratie voor schade veroorzaakt door zwerfhonden. Voor benadeelde burgers benadrukt de uitspraak het belang van het niet onderschatten van de bewijslast: het is essentieel om niet alleen de schade te bewijzen, maar ook de nalatigheid of organisatorische inefficiëntie van de overheidsinstantie. Voor Publieke Administraties herhaalt het arrest de noodzaak van een zorgvuldig en ijverig beheer van het fenomeen van zwerfhonden, in overeenstemming met de geldende regelgeving, om te voorkomen dat zij aansprakelijk worden gesteld voor schadevergoeding. In beide gevallen wordt gespecialiseerd juridisch advies van fundamenteel belang om te navigeren in een regelgevend en jurisprudentieel kader dat, zoals gezien, verre van eenvoudig en lineair is.