TOSAP en Concessiehouders: De Hoge Raad Verduidelijkt de Vrijstelling met Arrest nr. 16864/2025

Het Italiaanse fiscale landschap is vaak bezaaid met nuances en interpretaties die de correcte toepassing van de wetgeving tot een ware uitdaging maken. Een treffend voorbeeld hiervan is een recente uitspraak van het Hof van Cassatie, Arrest nr. 16864 van 23 juni 2025. Dit arrest, dat een beroep tegen de beslissing van de Regionale Belastingcommissie van de Afdeling Taranto van 21 november 2022 afwees, richt zich op een specifiek en praktisch zeer relevant aspect: de vrijstelling van de Belasting op de Inname van Openbare Ruimten en Terreinen (TOSAP) voor concessiehouders van openbare werken. Laten we samen de betekenis en implicaties van deze belangrijke uitspraak bekijken.

Het Door de Cassatie Beoordeelde Geval: TOSAP en Openbare Werken

De kwestie die door het Hooggerechtshof werd onderzocht, betrof in essentie de claim van een concessiehouder (in dit geval, een vennootschap geïdentificeerd met de initialen M.) om te profiteren van de TOSAP-vrijstelling, die normaal gesproken is voorbehouden aan de Staat en andere overheidsinstanties. Het geschil zag M. tegenover een partij D. staan, wat een typisch geschil op het gebied van lokale belastingen vertegenwoordigt. De inname van openbare ruimte was functioneel voor de realisatie en het beheer van een werk van openbaar nut, specifiek een deel van een autosnelweg met een verhoogd viaduct. De centrale vraag was: kan een concessiehouder, die een openbaar werk in eigendom van de staat realiseert en beheert, genieten van de fiscale vrijstelling die voor de staat zelf is voorzien?

Het Hof van Cassatie heeft met zijn arrest duidelijk en ondubbelzinnig geantwoord, waarmee een reeds in eerdere uitspraken geuit standpunt is geconsolideerd. De kern van de beslissing ligt in de interpretatie van artikel 49, lid 1, letter a), van Wetgevend Decreet nr. 507 van 1993, de hoeksteen van de TOSAP-regelgeving.

Wat betreft de belasting op de inname van openbare ruimten en terreinen (TOSAP), vereist de vrijstelling die door artikel 49, lid 1, letter a), van Wetgevend Decreet nr. 507 van 1993 is voorzien voor de Staat en andere instanties, dat de inname, als voorwaarde voor de belasting, kan worden toegeschreven aan de vrijgestelde partij. Derhalve, in het geval van inname van ruimten die tot het domein of het onbeschikbare vermogen van de Staat behoren door een concessiehouder voor de realisatie en het beheer van een openbaar werk (in dit geval, een deel van een autosnelweg inclusief een verhoogd viaduct), komt de vrijstelling aan deze laatste niet toe, aangezien het de concessiehouder is die de constructie van het werk en de economische en functionele exploitatie ervan uitvoert, ongeacht het feit dat het werk eigendom is van de Staat, aan wie het beheer zal terugkeren na afloop van de concessie.

Deze rechtsoverweging is van fundamenteel belang. Het vertelt ons dat de TOSAP-vrijstelling niet gekoppeld is aan de publieke aard van het werk of aan het uiteindelijke eigendom van het goed, maar eerder aan de partij die feitelijk en functioneel de ruimte inneemt. Indien de inname kan worden toegeschreven aan een particuliere partij, zelfs indien deze een concessiehouder is van een openbaar werk, is de vrijstelling niet van toepassing. De Cassatie benadrukt dat de concessiehouder de uitvoerder is van de constructie en de economische en functionele beheerder van het werk, en de risico's en voordelen van de activiteit op zich neemt. Het feit dat het werk eigendom is van de Staat en dat het beheer aan het einde van de concessie aan de Staat zal terugkeren, is irrelevant voor de toepassing van de belasting.

Juridische Grondslag en Jurisprudentie

De beslissing van de Cassatie is gebaseerd op een strikte interpretatie van artikel 49, lid 1, letter a), van Wetgevend Decreet nr. 507/1993. Deze bepaling voorziet in de vrijstelling voor innames verricht door de Staat, de Regio's, de Provincies, de Gemeenten en hun consortia, evenals door de publieke instellingen bedoeld in artikel 87 van het Koninklijk Besluit nr. 602/1973. Het cruciale punt is dat de inname direct moet kunnen worden toegeschreven aan deze entiteiten. In het geval van een concessie is de inname toe te rekenen aan de concessiehouder, die in eigen naam handelt, ook al is dit voor een publiek belang.

Dit standpunt is niet nieuw. Het Hof heeft vergelijkbare eerdere uitspraken aangehaald, zoals arrest nr. 11886 van 2017, dat dit beginsel reeds had uiteengezet. Ook andere uitspraken, zoals nr. 2164 van 2024 en nr. 15010 van 2023, hoewel niet direct vergelijkbaar, hebben bijgedragen aan het definiëren van het interpretatieve kader met betrekking tot belastingen en belastingplichtigen.

De redenering van de Cassatie sluit aan bij een visie die een duidelijk onderscheid maakt tussen het eigendom van het goed en de titulariteit van de activiteit van inname en beheer. De concessiehouder neemt, krachtens de concessieovereenkomst (geregeld destijds door Wetgevend Decreet nr. 163/2006, art. 143, en vandaag door de nieuwe Code van Publieke Opdrachten), de verantwoordelijkheid voor de realisatie en het beheer van het werk, met de bijbehorende lasten en voordelen. In deze context is de inname van openbare grond geen actie van de Staat, maar een activiteit die door de concessiehouder wordt uitgevoerd om zijn contractuele en ondernemingsdoelen na te streven, zij het binnen het kader van een openbare dienst.

Praktische Implicaties voor Concessiehouders en Lokale Overheden

De gevolgen van dit arrest zijn significant:

• Voor Concessiehouders: Zij moeten de TOSAP beschouwen als een normale bedrijfskost, aangezien zij niet kunnen rekenen op de staatsvrijstelling. Dit heeft impact op de financiële planning en de formulering van offertes in aanbestedingen.
• Voor Lokale Overheden: De uitspraak versterkt hun bevoegdheid om TOSAP te heffen en te innen, zelfs bij openbare werken die via concessie worden gerealiseerd, wat zorgt voor zekere inkomsten en toepassingsduidelijkheid.
• Beginsel van "Subjectiviteit" van de Belasting: Het beginsel dat de belasting drukt op degene die feitelijk de belastbare grondslag, namelijk de inname, tot stand brengt, ongeacht het uiteindelijke publieke doel van het werk, wordt herbevestigd.

Conclusies

Arrest nr. 16864 van 2025 van het Hof van Cassatie vertegenwoordigt een vaststaand punt in de interpretatie van TOSAP-vrijstellingen voor concessiehouders van openbare werken. Het bevestigt dat de titulariteit van de inname het bepalende criterium is voor de toepassing van de vrijstelling, en sluit uit dat concessiehouders kunnen profiteren van een fiscaal gunstiger regime dat is voorbehouden aan publieke instellingen. Deze duidelijkheid is essentieel voor alle spelers in de sector, zowel publiek als privaat, en draagt bij aan een grotere rechtszekerheid op een zo delicaat gebied als infrastructuur en openbare diensten. Het is een waarschuwing om de fiscale lasten zorgvuldig te evalueren vanaf de ontwerpfase en de onderhandeling van concessieovereenkomsten.