TOSAP und Konzessionäre: Die Kassation klärt die Befreiung mit der Verordnung Nr. 16864/2025

Die italienische Steuerlandschaft ist oft von Nuancen und Auslegungen geprägt, die die korrekte Anwendung der Vorschriften zu einer echten Herausforderung machen. Ein leuchtendes Beispiel dafür liefert eine kürzlich ergangene Entscheidung des Obersten Kassationsgerichtshofs, die Verordnung Nr. 16864 vom 23. Juni 2025. Dieses Urteil, das eine Berufung gegen die Entscheidung der Regionalen Steuerkommission der Zweigstelle Taranto vom 21. November 2022 zurückwies, konzentriert sich auf einen spezifischen und praktisch sehr wichtigen Aspekt: die Befreiung von der Gebühr für die Inanspruchnahme öffentlicher Flächen und Gebiete (TOSAP) für Konzessionäre öffentlicher Bauwerke. Sehen wir uns gemeinsam die Bedeutung und die Auswirkungen dieser wichtigen Festlegung an.

Der vom Kassationsgerichtshof geprüfte Fall: TOSAP und öffentliche Bauwerke

Die vom Obersten Gerichtshof geprüfte Frage betraf zusammenfassend den Anspruch eines Konzessionärs (in diesem Fall einer Gesellschaft mit den Initialen M.), von der TOSAP-Befreiung zu profitieren, die normalerweise dem Staat und anderen öffentlichen Körperschaften vorbehalten ist. Der Rechtsstreit sah M. und eine Partei D. als Gegner, was eine typische Auseinandersetzung im Bereich der lokalen Steuern darstellte. Die Inanspruchnahme öffentlicher Flächen diente der Realisierung und Verwaltung eines Bauwerks von öffentlichem Interesse, insbesondere eines Abschnitts eines Autobahnnetzes mit einer Hochbrücke. Die zentrale Frage war: Kann eine Konzessionsgesellschaft, die ein staatliches öffentliches Bauwerk realisiert und verwaltet, die für den Staat selbst vorgesehene Steuerbefreiung genießen?

Der Oberste Kassationsgerichtshof hat mit seiner Verordnung klar und deutlich geantwortet und damit eine bereits in früheren Entscheidungen geäußerte Ausrichtung gefestigt. Der Kern der Entscheidung liegt in der Auslegung von Artikel 49, Absatz 1, Buchstabe a) des Gesetzesdekrets Nr. 507 von 1993, der Kernvorschrift für TOSAP.

Im Hinblick auf die Gebühr für die Inanspruchnahme öffentlicher Flächen und Gebiete (TOSAP) setzt die für den Staat und andere Körperschaften gemäß Art. 49 Abs. 1 lit. a) des GvD Nr. 507/1993 vorgesehene Befreiung voraus, dass die Inanspruchnahme als Voraussetzung für die Steuer dem befreiten Subjekt zugerechnet werden kann. Wenn daher ein Konzessionsunternehmen zur Realisierung und Verwaltung eines öffentlichen Bauwerks (in diesem Fall ein Abschnitt eines Autobahnnetzes einschließlich einer Hochbrücke) Flächen nutzt, die dem Staatseigentum oder dem nicht verfügbaren Vermögen des Staates angehören, steht ihm die Befreiung nicht zu, da es das Bauwerk errichtet und dessen wirtschaftliche und funktionale Verwaltung durchführt. Es ist unerheblich, dass das Bauwerk dem Staat gehört und die Verwaltung nach Ablauf der Konzession an den Staat zurückfällt.

Dieses Prinzip ist von grundlegender Bedeutung. Es besagt, dass die TOSAP-Befreiung nicht von der öffentlichen Natur des Bauwerks oder dem endgültigen Eigentum an der Sache abhängt, sondern vielmehr von dem Subjekt, das die Fläche tatsächlich und funktional in Anspruch nimmt. Wenn die Inanspruchnahme einem privaten Subjekt zugerechnet werden kann, auch wenn es Konzessionär eines öffentlichen Bauwerks ist, findet die Befreiung keine Anwendung. Die Kassation betont, dass die Konzessionsgesellschaft die Errichterin des Bauwerks und die wirtschaftliche und funktionale Verwalterin des Bauwerks ist und die Risiken und Vorteile der Tätigkeit auf sich nimmt. Die Tatsache, dass das Bauwerk dem Staat gehört und die Verwaltung nach Ablauf der Konzession an den Staat zurückfällt, ist für die Anwendung der Steuer unerheblich.

Rechtliche Grundlage und frühere Rechtsprechung

Die Entscheidung der Kassation stützt sich auf eine strenge Auslegung von Artikel 49, Absatz 1, Buchstabe a) des Gesetzesdekrets Nr. 507/1993. Diese Vorschrift sieht die Befreiung für die Inanspruchnahme durch den Staat, die Regionen, die Provinzen, die Gemeinden und ihre Konsortien sowie durch die in Art. 87 des Präsidialdekrets Nr. 602/1973 genannten öffentlichen Körperschaften vor. Der entscheidende Punkt ist, dass die Inanspruchnahme direkt auf diese Subjekte zurückzuführen sein muss. Im Falle einer Konzession ist die Inanspruchnahme dem Konzessionär zuzurechnen, der in eigenem Namen, wenn auch im öffentlichen Interesse, handelt.

Diese Position ist nicht neu. Der Gerichtshof hat sich auf übereinstimmende frühere Entscheidungen bezogen, wie das Urteil Nr. 11886 von 2017, das dieses Prinzip bereits dargelegt hatte. Auch andere Entscheidungen, wie Nr. 2164 von 2024 und Nr. 15010 von 2023, haben, auch wenn sie nicht direkt übereinstimmten, zur Definition des Auslegungsrahmens für Steuern und Steuerschuldner beigetragen.

Die Argumentation der Kassation steht im Einklang mit einer Sichtweise, die klar zwischen dem Eigentum an der Sache und der Zuständigkeit für die Tätigkeit der Inanspruchnahme und Verwaltung unterscheidet. Der Konzessionär übernimmt aufgrund des Konzessionsvertrags (damals geregelt durch das GvD Nr. 163/2006, Art. 143, und heute durch den neuen Kodex der öffentlichen Auftragsvergabe) die Verantwortung für die Realisierung und Verwaltung des Bauwerks mit den entsprechenden Lasten und Vorteilen. In diesem Zusammenhang ist die Inanspruchnahme öffentlichen Bodens keine Handlung des Staates, sondern eine Tätigkeit, die vom Konzessionär zur Verfolgung seiner vertraglichen und unternehmerischen Ziele, wenn auch im Rahmen eines öffentlichen Dienstes, ausgeführt wird.

Praktische Auswirkungen für Konzessionäre und lokale Gebietskörperschaften

Die Folgen dieser Verordnung sind erheblich:

• Für Konzessionäre: Sie müssen die TOSAP als ordentliche Betriebskosten ihrer Tätigkeit betrachten und können sich nicht auf die staatliche Befreiung verlassen. Dies wirkt sich auf die Finanzplanung und die Formulierung von Angeboten in Ausschreibungen aus.
• Für lokale Gebietskörperschaften: Das Urteil stärkt ihre Fähigkeit, die TOSAP auch bei über Konzessionen realisierten öffentlichen Bauwerken zu erheben und einzuziehen, und gewährleistet sichere Einnahmen und Anwendungsklarheit.
• Prinzip der „Subjektivität“ der Steuer: Das Prinzip, dass die Steuer denjenigen belastet, der die steuerliche Voraussetzung, d. h. die Inanspruchnahme, tatsächlich erfüllt, unabhängig vom letztendlichen öffentlichen Zweck des Bauwerks, wird bekräftigt.

Schlussfolgerungen

Die Verordnung Nr. 16864 von 2025 des Obersten Kassationsgerichtshofs stellt einen festen Punkt in der Auslegung der TOSAP-Befreiungen für Konzessionäre öffentlicher Bauwerke dar. Sie bestätigt, dass die Zuständigkeit für die Inanspruchnahme das entscheidende Kriterium für die Anwendung der Befreiung ist, und schließt aus, dass Konzessionäre von einer für öffentliche Körperschaften reservierten steuerlichen Begünstigung profitieren können. Diese Klarheit ist für alle Akteure des Sektors, sowohl öffentliche als auch private, von grundlegender Bedeutung und trägt zu einer größeren Rechtssicherheit in einem so heiklen Bereich wie dem der Infrastrukturen und öffentlichen Dienstleistungen bei. Sie ist eine Mahnung, die steuerlichen Belastungen bereits in den Planungs- und Verhandlungsphasen von Konzessionsverträgen sorgfältig zu prüfen.