TOSAP e Concessionarie: La Cassazione chiarisce l'esenzione con l'Ordinanza n. 16864/2025

Il panorama tributario italiano è spesso costellato di sfumature e interpretazioni che rendono la corretta applicazione delle norme una vera sfida. Un esempio lampante ci viene offerto da una recente pronuncia della Corte di Cassazione, l'Ordinanza n. 16864 del 23 giugno 2025. Questa sentenza, che ha rigettato un ricorso contro la decisione della Commissione Tributaria Regionale della Sezione Distaccata di Taranto del 21 novembre 2022, si concentra su un aspetto specifico e di grande rilevanza pratica: l'esenzione dalla Tassa per l'Occupazione di Spazi e Aree Pubbliche (TOSAP) per i concessionari di opere pubbliche. Vediamo insieme il significato e le implicazioni di questa importante statuizione.

Il Caso al Vaglio della Cassazione: TOSAP e Opere Pubbliche

La questione esaminata dalla Suprema Corte riguardava, in sintesi, la pretesa di un soggetto concessionario (nella fattispecie, una società identificata con le iniziali M.) di beneficiare dell'esenzione TOSAP, normalmente riservata allo Stato e agli altri enti pubblici. Il contenzioso vedeva contrapposti M. e un soggetto D., rappresentando una controversia tipica in materia di tributi locali. L'occupazione di spazi pubblici era funzionale alla realizzazione e gestione di un'opera di pubblica utilità, nello specifico un tratto di rete autostradale con un viadotto sopraelevato. La domanda centrale era: può una società concessionaria, che realizza e gestisce un'opera pubblica di proprietà statale, godere dell'esenzione fiscale prevista per lo Stato stesso?

La Corte di Cassazione, con la sua Ordinanza, ha risposto in modo chiaro e netto, consolidando un orientamento già espresso in precedenti pronunce. Il fulcro della decisione risiede nell'interpretazione dell'articolo 49, comma 1, lettera a), del Decreto Legislativo n. 507 del 1993, norma cardine in materia di TOSAP.

In tema di tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche (TOSAP), l'esenzione prevista per lo Stato e gli altri enti dall'art. 49, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 507 del 1993, postula che l'occupazione, quale presupposto del tributo, sia ascrivibile al soggetto esente, sicché, nel caso di occupazione di spazi rientranti nel demanio o nel patrimonio indisponibile dello Stato da parte di una società concessionaria per la realizzazione e la gestione di un'opera pubblica (nella specie, un tratto di rete autostradale inclusiva di un viadotto sopraelevato), alla stessa non spetta l'esenzione in quanto è questa ad eseguire la costruzione dell'opera e la sua gestione economica e funzionale, a nulla rilevando che l'opera sia di proprietà dello Stato, al quale ritornerà la gestione al termine della concessione.

Questa massima è di fondamentale importanza. Essa ci dice che l'esenzione dalla TOSAP non è legata alla natura pubblica dell'opera o alla proprietà finale del bene, ma piuttosto al soggetto che materialmente e funzionalmente occupa lo spazio. Se l'occupazione è ascrivibile a un soggetto privato, seppur concessionario di un'opera pubblica, l'esenzione non si applica. La Cassazione sottolinea che la società concessionaria è l'esecutore della costruzione e il gestore economico e funzionale dell'opera, assumendo su di sé i rischi e i benefici dell'attività. Il fatto che l'opera sia di proprietà dello Stato e che la gestione tornerà allo Stato al termine della concessione è irrilevante ai fini dell'applicazione del tributo.

Il Fondamento Giuridico e le Precedenti Giurisprudenziali

La decisione della Cassazione si fonda su un'interpretazione rigorosa dell'articolo 49, comma 1, lettera a), del D.Lgs. n. 507/1993. Questa norma stabilisce l'esenzione per le occupazioni effettuate dallo Stato, dalle Regioni, dalle Province, dai Comuni e dai loro consorzi, nonché dagli enti pubblici di cui all'art. 87 del DPR n. 602/1973. Il punto chiave è che l'occupazione deve essere direttamente riferibile a questi soggetti. Nel caso di una concessione, l'occupazione è imputabile al concessionario, che agisce in nome proprio, pur se per un interesse pubblico.

Questa posizione non è nuova. La Corte ha richiamato precedenti conformi, come la sentenza n. 11886 del 2017, che aveva già delineato questo principio. Anche altre pronunce, come la n. 2164 del 2024 e la n. 15010 del 2023, pur se non direttamente conformi, hanno contribuito a definire il quadro interpretativo in materia di tributi e soggetti passivi.

L'argomentazione della Cassazione si allinea con una visione che distingue chiaramente tra la proprietà del bene e la titolarità dell'attività di occupazione e gestione. Il concessionario, in virtù del contratto di concessione (regolato all'epoca dal D.Lgs. n. 163/2006, art. 143, e oggi dal nuovo Codice dei Contratti Pubblici), assume la responsabilità della realizzazione e della gestione dell'opera, con i relativi oneri e benefici. In questo contesto, l'occupazione di suolo pubblico non è un'azione dello Stato, ma un'attività svolta dal concessionario per perseguire i propri fini contrattuali e imprenditoriali, seppur nell'ambito di un servizio pubblico.

Implicazioni Pratiche per Concessionari ed Enti Locali

Le conseguenze di questa ordinanza sono significative:

• Per i Concessionari: Devono considerare la TOSAP come un costo ordinario della loro attività, non potendo contare sull'esenzione statale. Questo impatta sulla pianificazione finanziaria e sulla formulazione delle offerte nei bandi di gara.
• Per gli Enti Locali: La sentenza rafforza la loro capacità di imposizione e riscossione della TOSAP anche in presenza di opere pubbliche realizzate tramite concessione, garantendo entrate certe e chiarezza applicativa.
• Principio di “Soggettività” del Tributo: Viene ribadito il principio che il tributo grava su chi concretamente pone in essere il presupposto impositivo, ovvero l'occupazione, indipendentemente dalla finalità pubblica ultima dell'opera.

Conclusioni

L'Ordinanza n. 16864 del 2025 della Corte di Cassazione rappresenta un punto fermo nell'interpretazione delle esenzioni TOSAP per i concessionari di opere pubbliche. Essa conferma che la titolarità dell'occupazione è il criterio determinante per l'applicazione dell'esenzione, escludendo che i concessionari possano beneficiare di un regime fiscale agevolato riservato agli enti pubblici. Questa chiarezza è fondamentale per tutti gli operatori del settore, sia pubblici che privati, e contribuisce a una maggiore certezza del diritto tributario in un ambito così delicato come quello delle infrastrutture e dei servizi pubblici. È un monito a valutare attentamente gli oneri fiscali fin dalle fasi di progettazione e negoziazione dei contratti di concessione.