การก่อสร้างที่ไม่ได้รับอนุญาตบนที่ดินสาธารณะชายฝั่งทะเล: ความเห็นต่อคำพิพากษาของศาลฎีกาแผนกคดีอาญาที่ 13576/2025

แผนกคดีอาญาของศาลฎีกาได้กลับมาพิจารณาประเด็นที่ละเอียดอ่อนเกี่ยวกับการก่อสร้างที่ผิดกฎหมายบนที่ดินสาธารณะชายฝั่งทะเลอีกครั้ง ด้วยคำพิพากษาที่ 13576 เมื่อวันที่ 13 กุมภาพันธ์ 2025 (ยื่นเมื่อวันที่ 8 เมษายน 2025) ศาลฎีกาได้ยืนยันและชี้แจงหลักการที่ว่า การละเมิดที่กำหนดไว้ในมาตรา 1161 วรรค 1 แห่งประมวลกฎหมายการเดินเรือ ซึ่งโดยปกติจะถูกจัดว่าเป็น ความผิดที่เกิดขึ้นทันที สามารถเปลี่ยนเป็น ความผิดที่ต่อเนื่อง ได้ทุกเมื่อที่การก่อสร้างที่ผิดกฎหมายนั้นแย่งชิงพื้นที่สาธารณะไปจากชุมชน หรือก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญของแนวชายฝั่ง การชี้แจงนี้มีความสำคัญในทางปฏิบัติอย่างยิ่งสำหรับผู้รับสัมปทานด้านการท่องเที่ยว เทศบาลชายฝั่ง และผู้ประกอบการท่าเรือ

กรอบกฎหมาย: มาตรา 1161 แห่งประมวลกฎหมายการเดินเรือ และขอบเขตของที่ดินสาธารณะ

มาตรา 1161 กำหนดโทษสำหรับ “ผู้ใดที่ครอบครองพื้นที่สาธารณะชายฝั่งทะเลโดยพลการโดยไม่มีสิทธิ์ หรือดำเนินการก่อสร้างที่ไม่ได้รับอนุญาต” กฎนี้เป็นส่วนหนึ่งของระบบการคุ้มครองที่ดินสาธารณะที่กว้างขวางยิ่งขึ้นตามที่กำหนดไว้ในมาตรา 822 เป็นต้นไปของประมวลกฎหมายแพ่ง และมาตรา 28-61 แห่งประมวลกฎหมายการเดินเรือ ซึ่งกำหนดให้ต้องได้รับอนุญาตหรือสัมปทานสำหรับการใช้งานใดๆ ที่นอกเหนือจากการใช้งานสาธารณะตามปกติ โดยทั่วไป การละเมิดนี้ถือเป็นการกระทำผิดทางปกครอง แต่จะกลายเป็นการละเมิดกฎหมายอาญาเมื่อการครอบครองนั้น ไม่มีสิทธิ์ หรือการก่อสร้างนั้นเกินขอบเขตของสิทธิ์ที่ได้รับ

คำพิพากษาที่ 13576/2025: จากความผิดที่เกิดขึ้นทันทีสู่ความผิดที่ต่อเนื่อง

การละเมิดกฎหมายเกี่ยวกับการก่อสร้างที่ไม่ได้รับอนุญาตตามมาตรา 1161 วรรคแรก แห่งประมวลกฎหมายการเดินเรือ ซึ่งโดยปกติมีลักษณะเป็นความผิดที่เกิดขึ้นทันที เนื่องจากจะสมบูรณ์เมื่อการก่อสร้างเสร็จสิ้น อาจมีลักษณะเป็นความผิดที่ต่อเนื่องได้ในกรณีที่การก่อสร้างที่ดำเนินการก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญของพื้นที่ชายฝั่ง หรือแย่งชิงส่วนหนึ่งของที่ดินสาธารณะไปจากการใช้ประโยชน์ของชุมชน ส่งผลให้ระยะเวลาการดำเนินคดีเริ่มนับตั้งแต่วันที่ยุติการกระทำอันเป็นการครอบครองพื้นที่โดยผิดกฎหมาย หรือตั้งแต่วันที่ได้รับสัมปทาน “เพิ่มเติม”

ศาล โดยอ้างอิงถึงคำพิพากษาที่เคยมีมาก่อน (Cass. 6732/2019; 33105/2022) ระบุว่า ความผิดที่ต่อเนื่องจะเกิดขึ้นหาก:

• การก่อสร้างก่อให้เกิด การเปลี่ยนแปลงที่สำคัญ ของพื้นที่ชายฝั่งทะเล
• ส่วนหนึ่งของที่ดินสาธารณะถูกแย่งชิงไปจากชุมชน
• การครอบครองยังคงดำเนินต่อไปตามกาลเวลา โดยไม่มีใบอนุญาต หรือเกินขอบเขตของสิทธิ์ที่ได้รับ

ในกรณีเหล่านี้ การละเมิดไม่ได้สิ้นสุดลงเมื่อการก่อสร้างเสร็จสิ้น แต่จะดำเนินต่อไปจนกว่าทรัพย์สินจะถูกส่งคืนสู่สภาพเดิม หรือจนกว่าจะมีการออกสัมปทาน “เพิ่มเติม” การจัดประเภทเป็นความผิดที่ต่อเนื่องจะเปลี่ยน วันเริ่มต้น ของระยะเวลาการดำเนินคดี ซึ่งตามมาตรา 157-159 แห่งประมวลกฎหมายอาญา จะเริ่มนับตั้งแต่วันที่การกระทำนั้นยุติลงเท่านั้น ซึ่งหมายความว่า แม้เวลาจะผ่านไปหลายปี อัยการก็ยังสามารถดำเนินการทางอาญาได้หากการครอบครองยังคงดำเนินต่อไป

ประเด็นเรื่องระยะเวลาการดำเนินคดีและผลกระทบทางกระบวนการพิจารณา

ในคดีที่พิจารณา C. M. ถูกกล่าวหาว่าขยายแพลตฟอร์มชายหาดเกินขอบเขตที่ได้รับอนุญาต ศาลพิจารณาคดีเบื้องต้นของกรุงโรมได้ตัดสินว่าคดีขาดอายุความ โดยจัดประเภทว่าเป็นความผิดที่เกิดขึ้นทันที อย่างไรก็ตาม ศาลฎีกาได้ยอมรับคำร้องของอัยการ P. F. โดยให้ความสำคัญกับลักษณะความผิดที่ต่อเนื่อง และตัดสินว่าข้อโต้แย้งของฝ่ายจำเลยนั้นไม่มีมูล

ผลกระทบมีความสำคัญ:

• ความเสี่ยงทางอาญาที่เพิ่มขึ้น สำหรับผู้รับสัมปทาน: การละเมิดสามารถถูกดำเนินคดีได้ตราบเท่าที่การก่อสร้างยังคงอยู่ในพื้นที่
• ความเป็นไปได้ในการใช้มาตรการป้องกันทางอาญา (การยึดทรัพย์เพื่อป้องกัน) ที่ยืดเยื้อ
• แรงกดดันให้มีการฟื้นฟู หรือการทำให้ถูกต้องตามกฎหมายผ่านสัมปทานเพิ่มเติมตามมาตรา 24 ของกฎข้อบังคับการเดินเรือชายฝั่งทะเล

บทสรุป

คำพิพากษาที่ 13576/2025 ย้ำว่า ในเรื่องที่ดินสาธารณะชายฝั่งทะเล ผลประโยชน์สาธารณะในการใช้แนวชายฝั่งอย่างเสรีนั้นมีความสำคัญเหนือกว่าการริเริ่มใดๆ ของภาคเอกชน ผู้เชี่ยวชาญที่ได้รับมอบหมายให้ช่วยเหลือผู้ประกอบการด้านการท่องเที่ยวหรือหน่วยงานท้องถิ่นจะต้องประเมินอย่างรอบคอบ:

• การมีอยู่ของการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญในโครงการ
• ลักษณะและขอบเขตของการครอบครองจริง
• ระยะเวลาในการดำเนินการแก้ไขหรือรื้อถอนเพื่อยุติการกระทำที่ต่อเนื่อง

การบริหารจัดการใบอนุญาตที่ถูกต้อง การติดตามขอบเขตของสัมปทานอย่างสม่ำเสมอ และการปรับปรุงตามข้อกำหนดของหน่วยงานเดินเรืออย่างทันท่วงที เป็นสิ่งจำเป็นอย่างยิ่งในปัจจุบัน เพื่อหลีกเลี่ยงผลทางอาญาที่ศาลฎีกาเตือนว่าอาจไม่มีระยะเวลาการดำเนินคดีที่สั้น