TOSAP i koncesjonariusze: Sąd Kasacyjny wyjaśnia zwolnienie postanowieniem nr 16864/2025

Włoski krajobraz podatkowy jest często usiany niuansami i interpretacjami, które czynią prawidłowe stosowanie przepisów prawdziwym wyzwaniem. Jaskrawym przykładem jest niedawne orzeczenie Sądu Kasacyjnego, postanowienie nr 16864 z dnia 23 czerwca 2025 r. To orzeczenie, które odrzuciło apelację od decyzji Regionalnej Komisji Podatkowej Oddziału w Tarencie z dnia 21 listopada 2022 r., koncentruje się na specyficznym i praktycznie bardzo ważnym aspekcie: zwolnieniu z Opłaty za Zajęcie Przestrzeni i Terenów Publicznych (TOSAP) dla koncesjonariuszy robót publicznych. Przyjrzyjmy się wspólnie znaczeniu i implikacjom tego ważnego postanowienia.

Sprawa rozpatrywana przez Sąd Kasacyjny: TOSAP i roboty publiczne

Kwestia rozpatrywana przez Sąd Najwyższy dotyczyła, w skrócie, roszczenia podmiotu będącego koncesjonariuszem (w tym przypadku spółki z inicjałami M.) o skorzystanie ze zwolnienia TOSAP, zazwyczaj zarezerwowanego dla Państwa i innych organów publicznych. Spór toczył się między M. a podmiotem D., reprezentując typowy spór w zakresie podatków lokalnych. Zajęcie przestrzeni publicznych było funkcjonalne dla realizacji i zarządzania dziełem użyteczności publicznej, w szczególności odcinkiem sieci autostradowej z wiaduktem nadziemnym. Główne pytanie brzmiało: czy spółka będąca koncesjonariuszem, która realizuje i zarządza dziełem publicznym należącym do Państwa, może korzystać ze zwolnienia podatkowego przewidzianego dla samego Państwa?

Sąd Kasacyjny, swoim postanowieniem, odpowiedział jasno i stanowczo, utrwalając już wyrażony w poprzednich orzeczeniach kierunek. Sedno decyzji tkwi w interpretacji art. 49 ust. 1 lit. a) Dekretu Ustawodawczego nr 507 z 1993 r., kluczowego przepisu dotyczącego TOSAP.

W kwestii opłaty za zajęcie przestrzeni i terenów publicznych (TOSAP), zwolnienie przewidziane dla Państwa i innych organów na mocy art. 49 ust. 1 lit. a) dekretu ustawodawczego nr 507 z 1993 r. zakłada, że zajęcie, jako przesłanka podatku, jest przypisywane podmiotowi zwolnionemu, tak więc w przypadku zajęcia przestrzeni należących do domeny publicznej lub niedostępnego majątku Państwa przez spółkę będącą koncesjonariuszem w celu realizacji i zarządzania dziełem publicznym (w tym przypadku odcinkiem sieci autostradowej obejmującym wiadukt nadziemny), spółce tej nie przysługuje zwolnienie, ponieważ to ona wykonuje budowę dzieła oraz jego zarządzanie ekonomiczne i funkcjonalne, bez znaczenia jest fakt, że dzieło jest własnością Państwa, do którego zarządzanie powróci po zakończeniu koncesji.

Ta maksyma ma fundamentalne znaczenie. Mówi nam, że zwolnienie z TOSAP nie jest związane z publicznym charakterem dzieła ani z ostateczną własnością dobra, ale raczej z podmiotem, który faktycznie i funkcjonalnie zajmuje przestrzeń. Jeśli zajęcie jest przypisywane podmiotowi prywatnemu, nawet będącemu koncesjonariuszem dzieła publicznego, zwolnienie nie ma zastosowania. Sąd Kasacyjny podkreśla, że spółka będąca koncesjonariuszem jest wykonawcą budowy oraz zarządcą ekonomicznym i funkcjonalnym dzieła, ponosząc ryzyko i korzyści związane z działalnością. Fakt, że dzieło jest własnością Państwa i że zarządzanie powróci do Państwa po zakończeniu koncesji, jest nieistotny dla zastosowania podatku.

Podstawa prawna i precedensy jurysprudencyjne

Decyzja Sądu Kasacyjnego opiera się na rygorystycznej interpretacji art. 49 ust. 1 lit. a) D.Lgs. nr 507/1993. Przepis ten stanowi zwolnienie dla zajęć dokonywanych przez Państwo, Regiony, Prowincje, Gminy i ich konsorcja, a także przez organy publiczne, o których mowa w art. 87 DPR nr 602/1973. Kluczowym punktem jest to, że zajęcie musi być bezpośrednio przypisywane tym podmiotom. W przypadku koncesji, zajęcie jest przypisywane koncesjonariuszowi, który działa we własnym imieniu, nawet jeśli w interesie publicznym.

Stanowisko to nie jest nowe. Sąd powołał się na zgodne orzeczenia, takie jak wyrok nr 11886 z 2017 r., który już zarysował tę zasadę. Również inne orzeczenia, takie jak nr 2164 z 2024 r. i nr 15010 z 2023 r., choć nie bezpośrednio zgodne, przyczyniły się do zdefiniowania ram interpretacyjnych w zakresie podatków i podmiotów zobowiązanych.

Argumentacja Sądu Kasacyjnego jest zgodna z wizją, która wyraźnie rozróżnia własność dobra od tytułu prawnego do zajęcia i zarządzania. Koncesjonariusz, na mocy umowy koncesyjnej (regulowanej wówczas przez D.Lgs. nr 163/2006, art. 143, a dziś przez nowy Kodeks Zamówień Publicznych), przejmuje odpowiedzialność za realizację i zarządzanie dziełem, z odpowiednimi obciążeniami i korzyściami. W tym kontekście zajęcie gruntu publicznego nie jest działaniem Państwa, ale działalnością prowadzoną przez koncesjonariusza w celu realizacji własnych celów umownych i przedsiębiorczych, nawet jeśli w ramach usługi publicznej.

Implikacje praktyczne dla koncesjonariuszy i władz lokalnych

Konsekwencje tego postanowienia są znaczące:

• Dla Koncesjonariuszy: Muszą oni traktować TOSAP jako zwykły koszt swojej działalności, nie mogąc liczyć na zwolnienie państwowe. Ma to wpływ na planowanie finansowe i formułowanie ofert w przetargach.
• Dla Władz Lokalnych: Wyrok wzmacnia ich zdolność do nakładania i pobierania TOSAP nawet w obecności dzieł publicznych realizowanych w drodze koncesji, zapewniając pewne dochody i jasność stosowania.
• Zasada „podmiotowości” podatku: Potwierdzona zostaje zasada, że podatek obciąża tego, kto faktycznie realizuje przesłankę podatkową, czyli zajęcie, niezależnie od ostatecznego celu publicznego dzieła.

Wnioski

Postanowienie nr 16864 z 2025 r. Sądu Kasacyjnego stanowi punkt odniesienia w interpretacji zwolnień TOSAP dla koncesjonariuszy robót publicznych. Potwierdza, że tytuł prawny do zajęcia jest decydującym kryterium zastosowania zwolnienia, wykluczając, aby koncesjonariusze mogli korzystać z preferencyjnego reżimu podatkowego zarezerwowanego dla organów publicznych. Ta jasność jest fundamentalna dla wszystkich operatorów sektora, zarówno publicznych, jak i prywatnych, i przyczynia się do większej pewności prawa podatkowego w tak delikatnym obszarze, jakim są infrastruktura i usługi publiczne. Jest to przypomnienie o konieczności dokładnej oceny obciążeń podatkowych już na etapach projektowania i negocjacji umów koncesyjnych.