Fonctions Supérieures dans la Fonction Publique : L'Ordonnance Cass. n. 16943/2025 et le Droit des Collaborateurs ex Art. 90 TUEL

Le paysage de la fonction publique est constamment au centre de débats et de clarifications jurisprudentielles, surtout lorsqu'il s'agit de sujets sensibles tels que l'affectation à des fonctions supérieures et le droit corrélatif au traitement économique. L'Ordonnance n. 16943, rendue par la Cour de Cassation le 24 juin 2025, représente une intervention significative qui fournit des indications importantes pour les collaborateurs embauchés à durée déterminée en vertu de l'article 90 du D.Lgs. n. 267 de 2000 (Texte Unique des Collectivités Locales - TUEL).

Cette décision, dont la Présidente était la Dre T. L. et le Rapporteur le Dr C. D., s'est prononcée sur un recours introduit par C. (représenté par Me S. N.) contre V. (représenté par Me P. L.), rejetant la décision de la Cour d'Appel de Salerne du 26 juin 2020. Le cœur de la question réside dans l'équilibre entre le principe de légalité qui régit l'action administrative et la protection du travailleur qui, de fait, exerce des activités de niveau supérieur à sa qualification formelle.

Le Droit à la Rémunération pour Fonctions Supérieures : Une Question Complexe

Dans le contexte de la fonction publique, l'affectation à des fonctions supérieures est un sujet particulièrement sensible. L'article 52 du D.Lgs. n. 165 de 2001, qui régit l'organisation du travail dans les administrations publiques, stipule que le prestataire de travail doit être affecté aux fonctions pour lesquelles il a été embauché ou à celles qui lui sont équivalentes. L'affectation à des fonctions supérieures, si elle n'est pas temporaire et ne respecte pas certaines conditions, peut être considérée comme illégitime ou nulle. Cependant, la jurisprudence reconnaît depuis longtemps que, même en présence d'une affectation illégitime ou nulle, le travailleur a néanmoins droit à percevoir la rémunération correspondant aux fonctions effectivement exercées, en vertu du principe qui interdit l'enrichissement sans cause de l'administration.

L'Ordonnance 16943/2025 s'inscrit dans cette lignée, en précisant les conditions de reconnaissance de ce droit pour une catégorie particulière de travailleurs : les collaborateurs des collectivités locales embauchés à durée déterminée ex art. 90 TUEL. Ces personnes, souvent employées dans des rôles de soutien aux organes politiques, peuvent se retrouver à exercer des fonctions qui dépassent leur classification formelle.

Les collaborateurs embauchés à durée déterminée en vertu de l'art. 90, alinéa 1, TUEL, lorsqu'ils sont affectés à des fonctions supérieures conformément à l'art. 52 du d.lgs. n. 165 de 2001 et sous réserve de la nullité de l'affectation, ont droit, pour la période d'exercice de ces fonctions de manière prépondérante – même en l'absence d'une décision du supérieur hiérarchique ou de son illégitimité, et même s'il leur a été attribué une mission pour laquelle un diplôme particulier est requis et dont ils sont dépourvus –, au paiement de la différence entre le traitement économique initial prévu pour la catégorie supérieure à laquelle correspondent les fonctions exercées et celui initial de la catégorie d'appartenance, en plus de ce qui a été perçu pour la position économique d'appartenance et, éventuellement, à titre de rémunération individuelle d'ancienneté ; ce droit n'existe pas dans les cas où l'exercice desdites fonctions a eu lieu à l'insu ou contre la volonté de l'entité, ou est le fruit d'une collusion frauduleuse entre le salarié et le dirigeant ou dans toute autre hypothèse dans laquelle une situation d'illicéité est constatée en raison d'une contradiction avec des normes fondamentales ou générales ou avec des principes publicistes fondamentaux de l'ordre juridique, en particulier lorsque l'ordre juridique interdit radicalement que la prestation, si elle est rendue sans respecter certaines règles, soit rémunérée, car exécutée illicitement.

La maxime ci-dessus clarifie de manière sans équivoque la position de la Cour Suprême. Même si l'affectation à des fonctions supérieures doit être considérée comme nulle, le collaborateur a droit à la différence de rémunération. Ce droit se concrétise lorsque les fonctions supérieures ont été exercées de manière prépondérante, c'est-à-dire non épisodique ou marginale. Il est pertinent de noter que la Cassation précise que ce droit existe même en l'absence d'une décision formelle du supérieur hiérarchique, ou si cette décision était illégitime, et même si le collaborateur était dépourvu du diplôme spécifique requis pour ces fonctions. Cela souligne l'importance du principe d'effectivité de la prestation de travail par rapport à la simple formalité de l'acte administratif.

Conditions et Limites à la Reconnaissance du Droit

L'arrêt ne se limite pas à reconnaître le droit, mais en délimite également les frontières précises, tout en protégeant l'intérêt public. Le droit au traitement économique pour fonctions supérieures, en effet, n'est pas absolu et rencontre des limites bien définies. Spécifiquement, la Cassation a identifié plusieurs situations dans lesquelles ce droit cesse d'exister :

• À l'insu ou contre la volonté de l'entité : Si le salarié a exercé des fonctions supérieures sans que l'administration en ait eu connaissance ou, pire, contre sa volonté explicite, il ne pourra prétendre à la rémunération supplémentaire. Ce principe protège l'autonomie organisationnelle de l'entité publique.
• Collusion frauduleuse : Si l'affectation à des fonctions supérieures est le résultat d'un accord illicite entre le salarié et un dirigeant, visant à éluder les normes de la fonction publique, le droit s'éteint. La fraude mine les fondements de la légitimité de la prétention.
• Situations d'illicéité radicale : Le droit n'existe pas dans toute autre hypothèse dans laquelle une situation d'illicéité est constatée en raison d'une contradiction avec des normes fondamentales ou générales, ou avec des principes publicistes fondamentaux de l'ordre juridique. Cela inclut les cas où l'ordre juridique interdit radicalement que la prestation, si elle est rendue sans respecter certaines règles, soit rémunérée parce qu'exécutée illicitement. C'est le cas, par exemple, des missions qui violent des principes impératifs de sélection publique ou d'incompatibilité.

Ces limites sont essentielles pour préserver la transparence, l'impartialité et le bon fonctionnement de l'Administration Publique, en évitant que des conduites abusives ou frauduleuses ne génèrent des droits économiques non justifiés.

Conclusions : Un Équilibre entre Protection du Travailleur et Principes Publicistes

L'Ordonnance n. 16943/2025 de la Cour de Cassation se configure comme un point de référence important pour les collaborateurs des collectivités locales et pour les administrations elles-mêmes. D'une part, elle réaffirme le principe de protection du travailleur qui a effectivement exercé des fonctions supérieures, en lui garantissant la juste rémunération même en présence d'une affectation formellement nulle. D'autre part, elle pose des limites claires et rigoureuses, sauvegardant les principes de légalité, de transparence et de mérite qui doivent inspirer l'action de l'Administration Publique. C'est un équilibre délicat, qui demande attention et une profonde connaissance de la réglementation et de la jurisprudence pour être correctement appliqué. Pour ceux qui opèrent dans le secteur public, comprendre à fond ces dynamiques est crucial pour la gestion des relations de travail et pour la prévention des litiges.