Nadređeni poslovi u javnoj upravi: Naredba Kasacionog suda br. 16943/2025 i pravo saradnika iz člana 90 TUEL

Okvir javne uprave je stalno u centru debata i sudskih pojašnjenja, posebno kada se dotiču osetljive teme kao što je dodeljivanje nadređenih poslova i povezano pravo na ekonomsku nadoknadu. Naredba br. 16943, koju je doneo Kasacioni sud 24. juna 2025. godine, predstavlja značajan intervenciju koja pruža važna uputstva za saradnike zaposlene na određeno vreme u skladu sa članom 90. Zaključka sa dekretom br. 267 iz 2000. godine (Jedinstveni tekst lokalnih organa - TUEL).

Ova presuda, u kojoj je predsedavala dr. T. L., a kao izvestilac dr. C. D., izjasnila se o žalbi koju je podneo C. (zastupan od strane advokata S. N.) protiv V. (zastupan od strane advokata P. L.), odbacujući odluku Apelacionog suda u Salernu od 26. juna 2020. godine. Srž pitanja leži u ravnoteži između principa zakonitosti koji upravlja administrativnim delovanjem i zaštite radnika koji, u stvari, obavlja delatnosti višeg nivoa u odnosu na svoju formalnu kvalifikaciju.

Pravo na naknadu za nadređene poslove: Složeno pitanje

U kontekstu javne uprave, dodeljivanje nadređenih poslova je posebno osetljiva tema. Član 52. Zaključka sa dekretom br. 165 iz 2001. godine, koji uređuje organizaciju rada u javnim upravama, utvrđuje da se radnik mora dodeliti poslovima za koje je primljen ili poslovima koji su ekvivalentni. Dodeljivanje nadređenih poslova, ako nije privremeno i ne poštuje određene uslove, može se smatrati nezakonitim ili ništavim. Međutim, sudska praksa je odavno priznala da, čak i u prisustvu nezakonitog ili ništavog dodeljivanja, radnik i dalje ima pravo da primi naknadu koja odgovara poslovima koji su stvarno obavljeni, na osnovu principa koji zabranjuje neosnovano bogaćenje uprave.

Naredba 16943/2025 se uklapa u ovaj tok, precizirajući uslove za priznavanje ovog prava za posebnu kategoriju radnika: saradnike lokalnih organa zaposlene na određeno vreme prema čl. 90 TUEL. Ovi subjekti, često zaposleni u podršci političkim organima, mogu se naći u situaciji da obavljaju poslove koji prevazilaze njihovo formalno rangiranje.

Saradnici zaposleni na određeno vreme u skladu sa čl. 90, stav 1, TUEL, ukoliko su dodeljeni nadređenim poslovima u skladu sa čl. 52. Zaključka sa dekretom br. 165 iz 2001. godine i uzimajući u obzir ništavost dodeljivanja, imaju pravo, za period obavljanja tih poslova na preovlađujući način - čak i u odsustvu odluke nadređenog rukovodioca ili njene nezakonitosti, i čak i ako im je dodeljen zadatak za koji je predviđena posebna školska sprema koju nemaju - na isplatu razlike između početne ekonomske nadoknade predviđene za višu kategoriju kojoj odgovaraju obavljeni poslovi i početne nadoknade kategorije zaposlenja, pored onoga što su primili za svoju ekonomsku poziciju i, eventualno, kao individualnu nadoknadu za staž; ovo pravo ne postoji u slučajevima kada je obavljanje navedenih poslova izvršeno bez znanja ili protiv volje organa, ili je rezultat prevarne koluzije između zaposlenog i rukovodioca ili u bilo kom drugom slučaju u kojem se utvrdi situacija nezakonitosti zbog suprotnosti sa osnovnim ili opštim normama ili sa osnovnim javnim principima pravnog poretka, posebno kada pravni poredak u osnovi zabranjuje da se naknada za obavljeni posao, ako je izvršen bez poštovanja određenih pravila, isplati jer je nezakonito izvršen.

Gornji stav nedvosmisleno pojašnjava stav Vrhovnog suda. Čak i ako se dodeljivanje nadređenih poslova smatra ništavim, saradnik ima pravo na razliku u zaradi. Ovo pravo se ostvaruje kada su nadređeni poslovi obavljani na preovlađujući način, tj. ne epizodno ili marginalno. Važno je napomenuti da Kasacioni sud precizira da ovo pravo postoji čak i u odsustvu formalne odluke nadređenog rukovodioca, ili ako je takva odluka bila nezakonita, pa čak i ako je saradnik bio bez specifične školske spreme potrebne za te poslove. Ovo naglašava važnost principa efektivnosti radnog učinka u odnosu na puku formalnost administrativnog akta.

Uslovi i ograničenja priznavanja prava

Presuda se ne ograničava samo na priznavanje prava, već definiše i njegove precizne granice, istovremeno štiteći javni interes. Pravo na ekonomsku nadoknadu za nadređene poslove, naime, nije apsolutno i nailazi na dobro definisana ograničenja. Konkretno, Kasacioni sud je identifikovao nekoliko situacija u kojima ovo pravo prestaje:

• Bez znanja ili protiv volje organa: Ako je zaposleni obavljao nadređene poslove bez znanja uprave ili, još gore, protiv njene izričite volje, neće moći da traži dodatnu naknadu. Ovaj princip štiti organizacionu autonomiju javnog organa.
• Prevarne koluzije: Ako je dodeljivanje nadređenih poslova rezultat nezakonitog sporazuma između zaposlenog i rukovodioca, sa ciljem izbegavanja normi o javnoj upravi, pravo prestaje. Prevara podriva legitimitet potraživanja u osnovi.
• Situacije radikalne nezakonitosti: Pravo ne postoji u bilo kom drugom slučaju u kojem se utvrdi situacija nezakonitosti zbog suprotnosti sa osnovnim ili opštim normama, ili sa osnovnim javnim principima pravnog poretka. Ovo uključuje slučajeve u kojima pravni poredak u osnovi zabranjuje da se naknada za obavljeni posao, ako je izvršen bez poštovanja određenih pravila, isplati jer je nezakonito izvršen. Ovo je slučaj, na primer, sa zadacima koji krše neopozive principe javnog izbora ili nekompatibilnosti.

Ova ograničenja su neophodna za očuvanje transparentnosti, nepristrasnosti i dobrog funkcionisanja javne uprave, sprečavajući da zloupotrebe ili prevarne radnje generišu neopravdana ekonomska prava.

Zaključci: Ravnoteža između zaštite radnika i javnih principa

Naredba br. 16943/2025 Kasacionog suda predstavlja važnu referentnu tačku za saradnike lokalnih organa i za same uprave. S jedne strane, ponovo potvrđuje princip zaštite radnika koji je efektivno obavljao nadređene poslove, garantujući mu odgovarajuću naknadu čak i u prisustvu formalno ništavog dodeljivanja. S druge strane, postavlja jasne i rigorozne granice, čuvajući principe zakonitosti, transparentnosti i zasluga koji treba da inspirišu delovanje javne uprave. To je osetljiva ravnoteža, koja zahteva pažnju i duboko poznavanje propisa i sudske prakse kako bi se pravilno primenila. Za one koji rade u javnom sektoru, duboko razumevanje ovih dinamika je ključno za upravljanje radnim odnosima i za prevenciju sporova.