Ordre de démolition et proportionnalité : L'arrêt de la Cour de cassation n° 23457 de 2025 sur les infractions de construction

Le paysage juridique italien est constamment appelé à concilier la protection du territoire et le respect des réglementations de construction avec les droits individuels. Dans ce contexte, l'ordre de démolition des ouvrages illégaux représente l'une des sanctions les plus incisives, souvent sujette à débat et à des interprétations jurisprudentielles complexes. Une récente décision de la Cour de cassation, l'arrêt n° 23457 de 2025, s'inscrit avec autorité dans ce scénario, offrant des clarifications fondamentales sur l'application du principe de proportionnalité en relation avec les infractions de construction. Cette décision, annulant avec renvoi une précédente décision du Tribunal de Naples du 12/11/2024 relative à l'accusé P. P.M., délimite avec précision les frontières dans lesquelles ce principe peut opérer, distinguant les modalités d'exécution de l'ordre et les cas de sa caducité définitive. Comprendre pleinement les implications de cet arrêt est crucial pour quiconque est confronté à des questions d'abus de construction, que ce soit en tant que citoyen privé ou professionnel du droit.

La nature impérative de l'ordre de démolition : un devoir juridique

L'ordre de démolition, dans le contexte des infractions de construction, n'est pas une simple faculté discrétionnaire du juge, mais une conséquence directe et obligatoire de la condamnation pénale pour la réalisation d'ouvrages illégaux. Ce caractère impératif a été maintes fois réaffirmé par la jurisprudence et trouve sa racine dans l'article 44 du D.P.R. 6 juin 2001, n° 380 (Texte unique de la construction), qui prévoit la démolition comme sanction pénale. Sa finalité première n'est pas tant punitive que de rétablir l'état des lieux, visant à éliminer l'altération urbanistique et environnementale causée par l'illégalité. L'arrêt n° 23457 de 2025 confirme cette approche, en mettant l'accent sur le caractère « obligatoire » de l'ordre corrélé à la condamnation. Cela signifie qu'une fois la violation des normes de construction constatée et une condamnation prononcée, l'ordre de démolition de l'ouvrage illégal suit presque automatiquement, comme un acte dû pour rétablir la légalité violée.

Le principe de proportionnalité : limites et champ d'application

L'un des aspects les plus débattus en matière de démolitions illégales concerne l'invocation du principe de proportionnalité, souvent invoqué également en référence à l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH) sur le droit au respect de la vie privée et familiale. La Cour de cassation, avec la décision du Président L. Ramacci et du rapporteur G. Noviello, offre une clarification décisive. L'arrêt n° 23457 de 2025 établit que la proportionnalité intervient uniquement après le prononcé de la décision et ne peut, en aucun cas, conduire à la caducité définitive de l'ordre de démolition. Pour comprendre pleinement cette distinction, il est utile de lire la maxime :

En matière d'infractions de construction, le principe de proportionnalité, pour le caractère obligatoire de l'ordre de démolition corrélé à la condamnation consécutive à la réalisation d'ouvrages illégaux, intervient uniquement après le prononcé de la décision, pour définir les modalités d'exécution les plus adéquates dudit ordre, tant en ce qui concerne son objet, en fonction de la délimitation exacte de l'ouvrage à démolir, que par rapport au profil temporel, pour assurer que la démolition s'effectue dans le respect des intérêts protégeables apparus, concernant exclusivement l'auteur de l'illégalité ou le propriétaire et leur noyau familial, tandis que les cas de caducité définitive de l'ordre de démolition se rattachent non pas au principe de proportionnalité, mais à l'adoption de mesures qui lui sont juridiquement incompatibles, telles que les différentes formes de régularisation ou l'hypothèse de la destination correcte et effective à usage public de l'ouvrage de construction abusivement édifié, visée à l'art. 31 du D.P.R. 6 juin 2001, n° 380.

Ce passage est d'une importance cruciale. La Cassation précise que le principe de proportionnalité ne remet pas en cause l'existence de l'ordre de démolition, mais en réglemente les modalités d'exécution. L'objectif est de minimiser l'impact sur le condamné et son noyau familial, en garantissant que la démolition s'effectue de la manière la moins préjudiciable possible, tout en maintenant son caractère nécessaire. Cela se traduit par deux aspects principaux :

• Délimitation de l'ouvrage : L'exécution doit se concentrer sur la portion exacte de l'immeuble qui constitue l'abus, en évitant des démolitions indiscriminées ou qui excèdent ce qui est strictement nécessaire pour rétablir la légalité.
• Profil temporel : Bien que l'ordre doive être exécuté, les délais peuvent être calibrés pour tenir compte d'urgences habitatives ou familiales, toujours dans les limites qui ne compromettent pas l'effectivité de la sanction. Il s'agit d'un équilibre délicat qui vise à protéger des intérêts primaires sans éluder la norme, conformément à une interprétation restrictive de l'article 8 CEDH dans ces contextes.

L'arrêt souligne donc que l'article 8 CEDH, bien que pertinent, ne peut être interprété de manière à paralyser l'efficacité d'une mesure de rétablissement de la légalité urbanistique, mais seulement pour en atténuer les modalités d'exécution.

Les seules voies pour la caducité définitive : mesures incompatibles

Si le principe de proportionnalité ne peut éteindre l'ordre de démolition, quelles sont alors les voies légales pour sa caducité définitive ? La Cour de cassation est claire : cela ne peut se produire qu'en présence de « mesures juridiquement incompatibles » avec l'ordre lui-même. Celles-ci incluent :

• Les différentes formes de régularisation de construction : L'obtention d'un permis de construire en régularisation, conformément à l'article 36 du D.P.R. 380/2001, en est l'exemple le plus évident. Si l'ouvrage, initialement illégal, est ultérieurement régularisé et rendu conforme aux normes urbanistiques et de construction en vigueur au moment de la présentation de la demande de régularisation, sa condition d'illégalité cesse. Par conséquent, la raison d'être de l'ordre de démolition disparaît également. Il est fondamental que la régularisation soit valide et efficace et qu'elle couvre intégralement l'abus objet de la condamnation.
• La destination correcte et effective à usage public de l'ouvrage : Une autre hypothèse, visée à l'article 31 du D.P.R. 6 juin 2001, n° 380, se vérifie lorsque, en cas de non-respect de l'ordre de démolition, le terrain et les ouvrages illégaux sont acquis de plein droit au patrimoine communal. Si l'ouvrage est ultérieurement destiné à un usage public effectif et compatible avec sa permanence, l'intérêt public au rétablissement de la légalité se transforme en un intérêt public à la conservation et à l'utilisation du bien. Dans de telles circonstances, l'ordre de démolition peut être considéré comme dépassé.

Ces scénarios représentent les seules exceptions qui peuvent interrompre définitivement l'efficacité d'un ordre de démolition, non pas pour un jugement d'équilibre sur la gravité de l'impact sur le particulier, mais pour une condition juridique modifiée de l'ouvrage lui-même, reconnue par l'ordonnancement comme prioritaire ou comme régularisant l'illégalité originelle.

Conclusions : un phare pour la sécurité juridique en matière de construction

L'arrêt n° 23457 de 2025 de la Cour de cassation, par son autorité et sa clarté, fournit un cadre interprétatif d'une grande importance pour le droit de la construction et le droit pénal. Il réaffirme la rigueur avec laquelle l'ordonnancement aborde les abus de construction, en soulignant le caractère obligatoire de l'ordre de démolition en tant qu'outil essentiel pour la protection du territoire et le respect des normes. Parallèlement, il offre une boussole précise pour l'application du principe de proportionnalité, le confinant au plan strictement exécutif et non au plan caducatoire. Pour les propriétaires d'immeubles et les professionnels du secteur, cette décision est un avertissement sans équivoque à opérer toujours en plein respect des normes urbanistiques, car les possibilités d'éviter la démolition d'un ouvrage illégal, une fois la condamnation prononcée, sont strictement limitées à des présupposés juridiques spécifiques et rigoureux, tels que la régularisation effective ou l'acquisition et la destination publique de l'immeuble. S'adresser à des professionnels experts en droit de l'urbanisme et en droit pénal est plus que jamais essentiel pour naviguer dans un contexte normatif aussi contraignant et complexe, en garantissant la correcte interprétation et application de ces dispositions fondamentales.