Ograničenje naknada javnih funkcionera: granice analogne primene u Presudi br. 28651/2025

Propisi o naknadama za članove uprave javnih preduzeća godinama su u središtu doktrinarnih i sudskih rasprava, često usmerenih na balansiranje potreba za ograničavanjem javne potrošnje sa zaštitom privatne autonomije. Presudom br. 28651 od 29. oktobra 2025. godine, Odeljenje za radne sporove Kasacionog suda rešilo je pitanje od ključnog značaja koje se tiče granica tumačenja takvih gornjih granica zarada, stavljajući tačku na preterano ekstenzivna tumačenja zakonskih odredbi.

Slučaj i odluka Apelacionog suda

Spor potiče iz primene gornje granice naknada utvrđene članom 1, stavovi 465 i 466, Zakona br. 296 iz 2006. godine. U nižim sudskim instancama, posebno pred Apelacionim sudom u Rimu, sudije su smatrale da je ovo ograničenje primenljivo i na priznato udruženje privatnog prava. Obrazloženje se zasnivalo na pretpostavljenom opštem dometu norme, opravdanom višim ciljem ograničavanja javne potrošnje. Međutim, Vrhovni sud je preinačio taj stav, usvojivši žalbu koju je podneo F. protiv F., uz zastupanje advokata R. R.

Izuzetna priroda norme i zabrana analogije

Srž odluke Kasacionog suda leži u pravnoj kvalifikaciji predmetne norme. Prema stavu suda, odredbe koje nameću maksimalne granice naknada za članove uprave imaju izuzetan karakter. Shodno tome, na osnovu člana 14. Uvodnih odredbi zakona (Preleggi), one se ne mogu primenjivati izvan slučajeva koje je zakonodavac izričito predvideo.

• Neberzanska društva: Norma se specifično odnosi na neberzanska društva u kojima udeo ima Ministarstvo privrede i finansija (MEF).
• Kontrolisana i povezana društva: Proširenje ograničenja predviđeno je isključivo za društva koja su kontrolisana i povezana sa navedenim subjektima.
• Isključenje privatnih udruženja: Udruženja privatnog prava, čak i ako su povezana sa javnom upravom ili finansirana javnim sredstvima, ne mogu se izjednačiti sa privrednim društvima u svrhu ovog ograničenja.

Pravni stav Presude br. 28651/2025

Da bi se u potpunosti razumeli dometi ove presude, korisno je analizirati zvanični pravni stav koji je izneo Sud:

Odredba, prema članu 1, stavovi 465 i 466 Zakona br. 296 iz 2006. godine (primenjivo ratione temporis), o gornjoj granici naknada za članove uprave neberzanskih društava u kojima udeo ima Ministarstvo privrede i finansija, kao i njihovih kontrolisanih i povezanih društava, ima izuzetan karakter, čime je isključena njena primena putem analogije i ekstenzivnog tumačenja na slučajeve koje ona izričito ne uređuje, s obzirom na to da je reč o normi koja podleže strogom tumačenju. (U konkretnom slučaju, Vrhovni sud je ukinuo odluku nižeg suda kojom je navedena disciplina analogno primenjena na priznato udruženje privatnog prava, na osnovu pogrešne pretpostavke da ima opšti domet, jer je usmerena na ograničavanje javne potrošnje).

Komentar uz ovaj pravni stav ističe kako princip zakonitosti i strogog tumačenja izuzetnih normi prevladava nad legitimnim potrebama javnih finansija. Nije moguće, putem tumačenja, proširiti ograničenja ugovorne slobode i privatne autonomije izvan okvira koje je zakonodavac taksativno odredio. Analogia legis nailazi na nepremostivu granicu pred normama koje odstupaju od opšte ugovorne slobode.

Zaključci

Presuda br. 28651/2025 predstavlja važnu referentnu tačku za korporativno pravo i pravo javnih službi. Ona potvrđuje da ograničavanje javne potrošnje ne može opravdati kršenje osnovnih pravila o tumačenju zakona. Subjekti privatnog prava, čak i kada su u odnosima sa javnom upravom, zadržavaju svoju autonomiju u određivanju naknada svojih upravnih organa, osim u slučaju izričite suprotne zakonske intervencije.