Poreska opomena i preventivna komunikacija: Kasacioni sud pojašnjava presudom br. 17640/2025

Poreski i postupci prinudne naplate su stalno pod uticajem sudskih odluka koje definišu granice i načine delovanja poreskih organa i poreskih obveznika. U tom kontekstu, Kasacioni sud je, presudom br. 17640 od 30. juna 2025. godine, odlučivao o pitanju od značajnog praktičnog značaja: da li je poreska opomena, izdata u skladu sa Kraljevskim dekretom br. 639 iz 1910. godine, prethodno morala biti praćena slanjem obaveštenja predviđenog članom 1, stavom 544, Zakona br. 228 iz 2012. godine. Odluka koja, kao što ćemo videti, direktno utiče na prava poreskih obveznika i postupke naplate.

Normativni kontekst i sporno pitanje

Da bismo u potpunosti razumeli značaj odluke Kasacionog suda, neophodno je definisati referentni normativni okvir. S jedne strane, imamo Kraljevski dekret br. 639 iz 1910. godine, koji reguliše naplatu imovinskih prihoda javnih ustanova, a posebno poresku opomenu kao izvršni naslov za prinudnu naplatu potraživanja, uključujući poreska potraživanja, od strane ustanova različitih od Poreske agencije ili, generalno, za naplatu prihoda koji nisu povereni nacionalnom koncesionaru. S druge strane, Zakon br. 228 iz 2012. godine (Zakon o stabilnosti 2013), u članu 1, stavu 544, uveo je obavezu za lokalne samouprave i Poresku agenciju da poreskom obvezniku pošalju preventivno obaveštenje pre nego što pristupe upisu u registar iznosa koji se duguju na osnovu automatske ili formalne kontrole poreskih prijava.

Sporno pitanje, na koje se odnosio žalbeni postupak koji je razmatrao Kasacioni sud između stranaka S. i C., odnosilo se upravo na kompatibilnost i potrebu primene ove preventivne komunikacije i na poreske opomene prema R.D. br. 639 iz 1910. godine. Da li je bilo legitimno da ustanova pristupi naplati putem opomene, a da prethodno nije obavestila poreskog obveznika obaveštenjem iz 2012. godine?

Opomena izdata u skladu sa čl. 2. r.d. br. 639 iz 1910. godine ne mora biti prethodno praćena slanjem obaveštenja iz čl. 1, st. 544, l. br. 228 iz 2012. godine.

Ovo je sažetak presude br. 17640 iz 2025. godine, koji sažeto rezimira odluku Vrhovnog suda. Odluka, sa izvestiocem dr. R. R. i predsednikom dr. D. S. F., ukinula je i odlučila po suštini prethodnu presudu Okružnog suda u Veroni od 29. novembra 2022. godine, nedvosmisleno navodeći da ne postoji obaveza slanja preventivnog obaveštenja iz 2012. godine pre poreske opomene iz 1910. godine. Ali koji su razlozi ove odluke?

Analiza Kasacionog suda: Zašto obaveštenje nije obavezno

Kasacioni sud je, obrazlažući svoju odluku, istakao strukturne i funkcionalne razlike između ova dva akta i njihovih propisa. Obaveštenje iz člana 1, stava 544, Zakona br. 228 iz 2012. godine, posebno je namenjeno aktima o utvrđivanju i automatskoj ili formalnoj kontroli poreskih prijava, odnosno fazama u kojima poreska uprava, pre nego što dug postane konačan, nudi poreskom obvezniku mogućnost da reguliše svoj status ili pruži pojašnjenja. U suštini, to je obaveza usmerena na obezbeđivanje prethodnog kontradiktornog postupka i podsticanje dobrovoljnog poštovanja propisa, smanjenjem sporova.

Poreska opomena, naprotiv, iako je izvršni naslov, spada u drugačiji kontekst. To je instrument prinudne naplate koji pretpostavlja postojanje jasnog, likvidnog i naplativog duga, često već utvrđenog drugim aktima (na primer, neosporavanim zapisnicima o utvrđivanju ili presudama). Njena priroda je, dakle, bliža prinudnom izvršenju već utvrđenog duga, nego fazi koja prethodi samom utvrđivanju. Kasacioni sud je implicitno potvrdio da je obim primene obaveštenja iz 2012. godine ograničen na potraživanja koja proizilaze iz automatske ili formalne kontrole, i da se ne proširuje neograničeno na svaki oblik prinudne naplate, uključujući poresku opomenu koju izdaju ustanove različite od Poreske agencije prema R.D. br. 639/1910.

U tom smislu, odluka je u skladu sa ustaljenom sudskom praksom koja teži razlikovanju postupaka i instrumenata naplate, izbegavajući analogna proširenja koja nisu podržana slovom zakona. Sud je tako potvrdio specifičnost poreske opomene kao instrumenta direktne naplate od strane ustanova, bez opterećivanja proceduralnim obavezama predviđenim za druge vrste poreskih akata. Ovo tumačenje takođe izbegava prekomernu birokratizaciju postupaka naplate potraživanja od strane lokalnih samouprava, istovremeno čvrsto čuvajući principe zakonitosti i zaštite poreskog obveznika, koji su zagarantovani u drugim fazama i instrumentima odbrane, kao što je prigovor na samu opomenu.

Praktične implikacije za poreske obveznike i ustanove

Presuda br. 17640 iz 2025. godine ima značajne praktične posledice za oba subjekta uključena u postupak naplate:

• Za poreske obveznike: To znači da, u slučaju prijema poreske opomene izdane u skladu sa R.D. br. 639/1910, oni neće moći da ospore njenu ništavost zbog propuštanja prethodnog obaveštenja iz čl. 1, st. 544, Z. br. 228/2012. Odbrana će se stoga morati fokusirati na druge nedostatke akta ili osnovnog duga, kao što su zastarelost, nezakonitost osnovnog duga ili greška u obračunu. Stoga je ključno uvek biti na oprezu i spreman na blagovremeno osporavanje opomene, uz potrebnu pravnu pomoć.
• Za poreske organe i organe naplate: Presuda pruža jasnoću i potvrđuje zakonitost postupaka naplate putem poreske opomene bez tereta specifičnog preventivnog obaveštenja iz 2012. godine. Ovo može pojednostaviti procese i učiniti efikasnijim povraćaj potraživanja, ali istovremeno obavezuje ustanove da osiguraju punu zakonitost i osnovanost osnovnog duga, jer se zaštita poreskog obveznika premešta više na fazu osporavanja same opomene.

Zaključci

Odluka Kasacionog suda br. 17640 iz 2025. godine predstavlja čvrstu tačku u tumačenju normi koje regulišu prinudnu naplatu. Jasno razlikujući obim primene preventivnog obaveštenja iz 2012. godine u odnosu na poresku opomenu iz 1910. godine, Vrhovni sud je pružio jasan vodič za pravne stručnjake i građane. Dok se s jedne strane potvrđuje brzina i efikasnost poreske opomene kao instrumenta povraćaja potraživanja, s druge strane se jača značaj za poreskog obveznika da poznaje svoja prava i da postupa blagovremeno i svesno, oslanjajući se na stručne profesionalce, ukoliko se nađe pred zahtevima za plaćanje od strane ustanova. Zaštita građana, naime, iako u ovom konkretnom slučaju ne prolazi kroz preventivno obaveštenje, ostaje čvrsta kroz mogućnost prigovora i provere suštinske i formalne zakonitosti traženog duga.