Mandamiento Fiscal y Comunicación Preventiva: La Corte de Casación aclara con la Sentencia n.º 17640/2025

El panorama del derecho tributario y de la ejecución forzosa se ve constantemente animado por pronunciamientos jurisprudenciales que definen los límites y las modalidades de actuación de los entes impositores y de los contribuyentes. En este contexto, la Corte de Casación, con la sentencia n.º 17640 del 30 de junio de 2025, se ha pronunciado sobre una cuestión de notable relevancia práctica: la necesidad o no de que el mandamiento fiscal, emitido conforme al Real Decreto n.º 639 de 1910, sea precedido por el envío de la comunicación prevista en el artículo 1, apartado 544, de la Ley n.º 228 de 2012. Una resolución que, como veremos, incide directamente en los derechos de los contribuyentes y en los procedimientos de recaudación.

El Contexto Normativo y la Cuestión Controvertida

Para comprender plenamente el alcance de la decisión de la Corte de Casación, es esencial delinear el marco normativo de referencia. Por un lado, tenemos el Real Decreto n.º 639 de 1910, que regula la recaudación de las rentas patrimoniales de las entidades públicas y, en particular, el mandamiento fiscal como título ejecutivo para la recaudación coactiva de créditos, incluidos los tributarios, por parte de entes distintos de la Agencia Tributaria o, más generalmente, para la recaudación de rentas no confiadas al concesionario nacional. Por otro lado, la Ley n.º 228 de 2012 (Ley de Estabilidad 2013), en su artículo 1, apartado 544, introdujo la obligación para las entidades locales y para la Agencia Tributaria de enviar al contribuyente una comunicación preventiva antes de proceder a la inscripción en el registro de sumas adeudadas a raíz de actividades de control automatizado o formal de las declaraciones.

La cuestión controvertida, sobre la que se ha basado el recurso examinado por la Corte de Casación entre las partes S. y C., versaba precisamente sobre la compatibilidad y la necesidad de aplicar esta comunicación preventiva también a los mandamientos fiscales ex R.D. n.º 639 de 1910. ¿Era legítimo para un ente proceder a la recaudación mediante mandamiento sin haber avisado previamente al contribuyente con la comunicación de 2012?

El mandamiento emitido conforme al art. 2 del r.d. n.º 639 de 1910 no debe ser precedido por el envío de la comunicación de que trata el art. 1, apartado 544, de la l. n.º 228 de 2012.

Esta es la máxima extraída de la sentencia n.º 17640 de 2025, que resume de forma lapidaria la decisión de la Suprema Corte. La resolución, con ponente el Dr. R. R. y presidente el Dr. D. S. F., ha casado y decidido en el fondo una anterior sentencia del Tribunal de Verona del 29 de noviembre de 2022, afirmando de forma inequívoca que no existe la obligación de enviar la comunicación preventiva de 2012 antes de un mandamiento fiscal de 1910. ¿Pero cuáles son las razones de esta decisión?

El Análisis de la Casación: Por Qué la Comunicación No es Debida

La Corte de Casación, al motivar su decisión, ha destacado las diferencias estructurales y funcionales entre ambos actos y sus respectivas normativas. La comunicación a que se refiere el artículo 1, apartado 544, de la L. n.º 228 de 2012 está específicamente pensada para los actos de comprobación y de control automatizado o formal de las declaraciones, es decir, para aquellas fases en las que la administración fiscal, antes de hacer definitivo un débito, ofrece al contribuyente la posibilidad de regularizar su situación o de proporcionar aclaraciones. Se trata, en esencia, de un cumplimiento destinado a garantizar el contradictorio preventivo y a favorecer el cumplimiento espontáneo, reduciendo el contencioso.

El mandamiento fiscal, por el contrario, aunque sea un título ejecutivo, se inserta en un contexto diferente. Es un instrumento de recaudación coactiva que presupone la existencia de un crédito cierto, líquido y exigible, a menudo ya definido por otros actos (por ejemplo, actas de comprobación no impugnadas o sentencias). Su naturaleza es, por tanto, más próxima a la de la ejecución forzosa de un débito ya comprobado, que a una fase prodrómica a la comprobación misma. La Casación ha reiterado implícitamente que el ámbito de aplicación de la comunicación de 2012 está circunscrito a los créditos que derivan de actividades de control automatizado o formal, y no se extiende indiscriminadamente a toda forma de recaudación coactiva, incluido el mandamiento fiscal emitido por entes distintos de la Agencia Tributaria según el R.D. n.º 639/1910.

En este sentido, el pronunciamiento se alinea con una jurisprudencia consolidada que tiende a distinguir los procedimientos y los instrumentos de recaudación, evitando extensiones analógicas no respaldadas por la letra de la ley. La Corte ha confirmado así la especificidad del mandamiento fiscal como instrumento de recaudación directa de los entes, sin sobrecargarlo con cumplimientos procedimentales pensados para otras tipologías de actos impositivos. Esta interpretación evita también una excesiva burocratización de los procedimientos de recuperación de créditos por parte de las entidades locales, manteniendo al mismo tiempo firmes los principios de legalidad y tutela del contribuyente, que encuentran garantía en otras fases e instrumentos de defensa, como la oposición al mandamiento mismo.

Las Implicaciones Prácticas para Contribuyentes y Entes

La sentencia n.º 17640 de 2025 tiene importantes repercusiones prácticas para ambos sujetos involucrados en el proceso de recaudación:

• Para los Contribuyentes: Significa que, en caso de recibir un mandamiento fiscal emitido conforme al R.D. n.º 639/1910, no podrán alegar su nulidad por la falta de comunicación preventiva ex art. 1, apartado 544, L. n.º 228/2012. La defensa deberá, por tanto, centrarse en otros vicios del acto o del crédito subyacente, como la prescripción, la ilegitimidad del crédito originario o el error en el cálculo. Es fundamental, por tanto, estar siempre vigilantes y preparados para impugnar tempestivamente el mandamiento, recurriendo a la asistencia legal necesaria.
• Para los Entes Impositores y de Recaudación: La sentencia ofrece claridad y confirma la legitimidad de los procedimientos de recaudación mediante mandamiento fiscal sin la carga de una comunicación preventiva específica de 2012. Esto puede agilizar los procesos y hacer más eficiente la recuperación de créditos, pero al mismo tiempo impone a los entes asegurar la plena legitimidad y fundamentación del crédito subyacente, ya que la tutela del contribuyente se traslada en mayor medida a la fase de impugnación del mandamiento mismo.

Conclusiones

El pronunciamiento de la Corte de Casación n.º 17640 de 2025 representa un punto firme en la interpretación de las normas que regulan la recaudación coactiva. Distinguiendo netamente el ámbito de aplicación de la comunicación preventiva de 2012 respecto al mandamiento fiscal de 1910, la Suprema Corte ha ofrecido una guía clara para operadores del derecho y ciudadanos. Si por un lado se confirma la celeridad y la eficacia del mandamiento fiscal como instrumento de recuperación de créditos, por otro se refuerza la importancia para el contribuyente de conocer sus derechos y de actuar con prontitud y consciencia, confiándose a profesionales expertos, en caso de encontrarse ante solicitudes de pago por parte de los entes. La tutela del ciudadano, de hecho, aunque no pase por la comunicación preventiva en este caso específico, se mantiene firme a través de la posibilidad de oposición y de verificación de la legitimidad sustancial y formal del crédito reclamado.