Intimação Fiscal e Comunicação Preventiva: A Cassação Esclarece com a Sentença n. 17640/2025

O panorama do direito tributário e da execução forçada é constantemente animado por pronunciamentos jurisprudenciais que definem os limites e as modalidades de ação dos entes credores e dos contribuintes. Neste contexto, a Corte de Cassação, com a sentença n. 17640 de 30 de junho de 2025, pronunciou-se sobre uma questão de notável relevância prática: a necessidade ou não de que a intimação fiscal, emitida nos termos do Decreto-Lei n. 639 de 1910, seja precedida pelo envio da comunicação prevista no artigo 1, parágrafo 544, da Lei n. 228 de 2012. Um pronunciamento que, como veremos, incide diretamente sobre os direitos dos contribuintes e sobre os procedimentos de cobrança.

O Contexto Normativo e a Questão Controvertida

Para compreender plenamente o alcance da decisão da Cassação, é essencial delinear o quadro normativo de referência. De um lado, temos o Decreto-Lei n. 639 de 1910, que disciplina a cobrança das receitas patrimoniais dos entes públicos e, em particular, a intimação fiscal como título executivo para a cobrança coativa de créditos, incluindo os tributários, por parte de entes diversos da Agência das Entradas ou, mais genericamente, para a cobrança de receitas não confiadas ao concessionário nacional. De outro lado, a Lei n. 228 de 2012 (Lei de Estabilidade 2013), no artigo 1, parágrafo 544, introduziu a obrigação para os entes locais e para a Agência das Entradas de enviar ao contribuinte uma comunicação preventiva antes de proceder à inscrição em rol de cobrança de valores devidos em decorrência de atividades de controle automatizado ou formal das declarações.

A questão controversa, sobre a qual se inseriu o recurso examinado pela Corte de Cassação entre as partes S. e C., versava precisamente sobre a compatibilidade e a necessidade de aplicar esta comunicação preventiva também às intimações fiscais ex R.D. n. 639 de 1910. Era legítimo para um ente proceder à cobrança por meio de intimação sem ter antes avisado o contribuinte com a comunicação de 2012?

A intimação emitida nos termos do art. 2 do r.d. n. 639 de 1910 não deve ser precedida pelo envio da comunicação de que trata o art. 1, parágrafo 544, da l. n. 228 de 2012.

Esta é a máxima extraída da sentença n. 17640 de 2025, que resume de forma lapidar a decisão da Suprema Corte. O pronunciamento, com relator o Dr. R. R. e presidente o Dr. D. S. F., cassou e decidiu no mérito uma anterior sentença do Tribunal de Verona de 29 de novembro de 2022, afirmando de forma inequívoca que não existe a obrigação de enviar a comunicação preventiva de 2012 antes de uma intimação fiscal de 1910. Mas quais são as razões desta decisão?

A Análise da Cassação: Por Que a Comunicação Não é Devida

A Corte de Cassação, ao motivar a sua decisão, evidenciou as diferenças estruturais e funcionais entre os dois atos e as respetivas normativas. A comunicação prevista no artigo 1, parágrafo 544, da L. n. 228 de 2012 é especificamente concebida para os atos de averiguação e de controle automatizado ou formal das declarações, ou seja, para aquelas fases em que a administração fiscal, antes de tornar definitivo um débito, oferece ao contribuinte a possibilidade de regularizar a sua posição ou de fornecer esclarecimentos. Trata-se, em suma, de um cumprimento destinado a garantir o contraditório preventivo e a favorecer a conformidade espontânea, reduzindo o contencioso.

A intimação fiscal, inversamente, embora seja um título executivo, insere-se num contexto diferente. Ela é um instrumento de cobrança coativa que pressupõe a existência de um crédito certo, líquido e exigível, muitas vezes já definido por outros atos (por exemplo, autos de averiguação não contestados ou sentenças). A sua natureza é, portanto, mais próxima da execução forçada de um débito já apurado, do que de uma fase preliminar à averiguação em si. A Cassação reiterou implicitamente que o âmbito de aplicação da comunicação de 2012 é circunscrito aos créditos que derivam de atividades de controle automatizado ou formal, e não se estende indiscriminadamente a toda forma de cobrança coativa, incluindo a intimação fiscal emitida por entes diversos da Agência das Entradas segundo o R.D. n. 639/1910.

Neste sentido, o pronunciamento alinha-se a uma jurisprudência consolidada que tende a distinguir os procedimentos e os instrumentos de cobrança, evitando extensões analógicas não suportadas pela letra da lei. A Corte confirmou assim a especificidade da intimação fiscal como instrumento de cobrança direta dos entes, sem sobrecarregá-la com cumprimentos procedimentais pensados para outras tipologias de atos impositivos. Esta interpretação evita também uma excessiva burocratização dos procedimentos de recuperação de créditos por parte dos entes locais, mantendo, contudo, firmes os princípios de legalidade e tutela do contribuinte, que encontram garantia em outras fases e instrumentos de defesa, como a oposição à própria intimação.

As Implicações Práticas para Contribuintes e Entes

A sentença n. 17640 de 2025 tem importantes repercussões práticas para ambos os sujeitos envolvidos no processo de cobrança:

• Para os Contribuintes: Significa que, em caso de recebimento de uma intimação fiscal emitida nos termos do R.D. n. 639/1910, não poderão arguir a sua nulidade pela falta de comunicação preventiva ex art. 1, parágrafo 544, L. n. 228/2012. A defesa deverá, portanto, concentrar-se em outros vícios do ato ou do crédito subjacente, como a prescrição, a ilegitimidade do crédito originário ou o erro no cálculo. É fundamental, portanto, estar sempre vigilante e pronto a contestar tempestivamente a intimação, recorrendo à assistência legal necessária.
• Para os Entes Credores e de Cobrança: A sentença oferece clareza e confirma a legitimidade dos procedimentos de cobrança por meio de intimação fiscal sem o ônus de uma comunicação preventiva específica de 2012. Isso pode agilizar os processos e tornar mais eficiente a recuperação de créditos, mas, ao mesmo tempo, impõe aos entes a garantia da plena legitimidade e fundamentação do crédito subjacente, uma vez que a tutela do contribuinte se desloca mais para a fase de impugnação da própria intimação.

Conclusões

O pronunciamento da Corte de Cassação n. 17640 de 2025 representa um ponto de referência na interpretação das normas que regulam a cobrança coativa. Distinguindo claramente o âmbito de aplicação da comunicação preventiva de 2012 em relação à intimação fiscal de 1910, a Suprema Corte ofereceu um guia claro para operadores do direito e cidadãos. Se por um lado se confirma a celeridade e a eficácia da intimação fiscal como instrumento de recuperação de créditos, por outro, reforça-se a importância para o contribuinte de conhecer os seus direitos e de agir com tempestividade e consciência, confiando em profissionais experientes, caso se encontre perante pedidos de pagamento por parte dos entes. A tutela do cidadão, de facto, embora não passando pela comunicação preventiva neste caso específico, permanece sólida através da possibilidade de oposição e de verificação da legitimidade substancial e formal do crédito exigido.